[행정소송 분쟁] 행정소송에서 행정기관의 원고적격 인정 여부가 문제된 사건

대법원 2018. 8. 1. 선고 2014두35379 판결

관련 법령에서 특정 행정기관이 상대방 행정기관을 상대로 제재적 조치를 취할 수 있도록 하면서 상대방 행정기관이 이에 불응하면 과태료 및 형사처벌의 제재까지 가할 수 있도록 함에도, 상대방 행정기관이 기관소송이나 권한쟁의심판 등을 통해 위 제재적 조치를 다투어 구제받을 수 있는 현실적인 방안이 없는 경우에는 해당 행정기관에 대하여 항고소송의 원고적격을 인정하여 그 권리를 구제해 주는 것이 법치주의의 측면에서 타당하다는 법리를 설시한 사례입니다. 구체적인 판결 내용은 아래와 같습니다.

1. 항고소송에서 행정기관의 원고적격을 인정하는 구체적 기준에 대한 대법원의 판단

행정소송법 제2조 제1항 제1호는 ‘처분’을 정의하고 있으면서 처분의 상대방을 제한하는 규정을 두고 있지 않고, 행정소송법 제12조는 ‘법률상 이익이 있는 자’가 취소소송을 제기할 수 있도록 정하고 있다. 한편 행정소송법 제13조는 행정청에 적어도 피고로서의 당사자능력이 인정된다는 것을 당연한 전제로 하고 있다. 국가기관 등 행정기관 사이에 그 권한의 존부 및 범위에 관하여 다툼이 있는 경우 상급관청의 결정에 따라 해결되거나 ‘기관소송’이나 ‘권한쟁의심판’으로 다루어진다. 그런데 법령이 특정한 행정기관으로 하여금 다른 행정기관을 상대로 제재적 조치를 취할 수 있도록 하면서 그에 따르지 않으면 그 행정기관에 대하여 과태료를 부과하거나 형사처벌을 할 수 있도록 정하는 경우가 있는데 이러한 경우에는 행정기관의 제재적 조치의 내용에 따라 ‘구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력의 행사’에 해당할 수 있고, 그러한 조치의 상대방인 행정기관이 입게 될 불이익도 명확하게 인정될 수 있다.

그런데도 그러한 제재적 조치를 기관소송이나 권한쟁의심판을 통하여 다툴 수 없다면, 제재적 조치는 상대방에 대한 고권적 권한 행사로서 항고소송을 통한 주관적 구제대상이 될 수 있다고 보아야 하고, 이렇게 보는 것이 법치국가의 원리에 부합한다. 따라서 이러한 권리구제나 권리보호의 필요성이 인정된다면 예외적으로 그 제재적 조치의 상대방인 행정기관 등에게 항고소송 원고로서의 당사자능력과 원고적격을 인정할 수 있다.

「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 ‘부패방지권익위법’이라 한다) 제62조는 누구든지 이 법에 따른 신고 등을 이유로 불이익이나 차별을 받지 않도록 하면서(제1항), 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 국민권익위원회에 신분보장조치를 요구할 수 있고(제2항), 그러한 요구가 있는 경우 국민권익위원회는 조사에 착수하여(제4항), 소속기관 등의 장에게 적절한 조치를 요구할 수 있으며 이 경우 소속기관 등의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다(제7항). 한편 국민권익위원회의 위와 같은 조치요구를 이행하지 않는 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처하거나(제91조 제1항 제3호), 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(제90조 제1항). 

부패방지권익위법의 이러한 규정을 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 행정기관인 국민권익위원회가 행정기관의 장에게 일정한 의무를 부과하는 내용의 조치요구를 한 것에 대하여 그 조치요구의 상대방인 행정기관의 장이 이를 다투고자 할 경우 기관소송이나 권한쟁의심판을 할 수 없고, 질서위반행위규제법에 따른 구제를 받을 수도 없다. 행정기관의 장은 국민권익위원회의 조치요구에 불응하는 경우에는 과태료나 형사처벌의 제재까지 받게 된다. 그렇다면 국민권익위원회의 조치요구의 상대방인 행정기관의 장인 원고는 이 사건 항고소송에서 당사자능력과 원고적격을 가진다고 보는 것이 타당하다.

정회목 변호사