[행정소송 참여제한환수] 국가연구개발사업에서 인건비 등 공동관리로 인한 연구비 유용에 대해 부과한 참여제한 및 환수처분에 대해 5년의 참여제한처분을 위법하여 취소한 판결

서울행정법원 2017. 9. 29. 선고 2017구합59956 판결

 

1. 사실관계

 

가. 교육과학기술부장관은 과학기술기본법에 따른 전문기관인 재단법인 한국연구재단에 국가연구개발사업에 관한 업무를 대행하게 하였고, D대학교 산학협력단은 국가연구개발사업에 지원하여 각 한국연구재단과 사이에 연구개발과제 표준협약을 체결하고 기본연구지원사업 B개발(1과제), C개발(2과제), 중견연구자지원 E과제(3과제)의 연구개발과제를 수행하였다.

 

나. 원고는 D대학교 공과대학 융합전자공학부 교수로서 이 사건 각 과제의 주관연구책임자로 참여하였다.

 

다. 한국연구재단 감사실은 2016. 6.경 특정감사를 실시하였는데 감사결과 원고가 2011. 2.경부터 2015. 11.경까지 주관연구책임자로 이 사건 각 과제를 수행함에 있어서 과제 수행에 참여하는 대학원생들에게 지급된 인건비 중 일부(총 435,030,970원 중 157,981,900원)를 연구실 랩장과 총무 등으로 하여금 공동관리하게 하면서 연구실 공동경비 등으로 집행하고, 매월 인건비 공동관리 내용을 보고받은 사실이 적발되었다.

 

라. 한국연구재단은 2016. 9. 29. 제재조치 평가단 회의를 개최하여 원고에 대한 제재조치를 1차로 심의한 결과 이 사건 1과제에 대하여 9,732,478원(용도 외 사용비율

9.5%), 이 사건 2과제에 대하여 30,677,744원(용도 외 사용비율 16.9%), 이 사건 3과제에 대하여 47,173,631원(용도 외 사용비율 15.7%, 제재부가금 2,532,780원 별도 부과)의 사업비 환수조치와 이 사건 1, 2과제에 대하여 5년, 이 사건 3과제에 대하여 3년의 각 국가연구개발사업에 대한 참여제한조치를 산정하였고 최종적으로 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2015. 8. 24. 대통령령 제 26500호로 개정되기 전의 것, ‘이 사건 규정’) 제27조 제3항에 따라 과제별 참여제한 기간을 합산하고 제27조 제2항을 준용하여 동시에 발생한 이 사건 각 과제에 대한 각 참여제한 기간을 상한인 5년으로 정하였다.

 

마. 한국연구재단은 2016. 10. 31. 피고 교육부장관으로부터 위 제재조치평가단 심의결과에 대한 승인 통보를 받아 2016. 11. 7. D대학교 총장을 수신자로 하여 제재조치 내용의 통보를 하였다(‘이 사건 통보’).

 

바. 피고 과학기술정보통신부장관은 2016. 11. 15. 이 사건 3과제에 대한 연구비 용도 외 사용에 대한 제재조치 처분사항으로 원고에 대하여 5년와 국가연구개발사업의 참여제한처분을, D대학교 산학협력단에 49,706,411원(= 용도 외 사용금액 47,173,631원 + 제재부가금 2,532,780원)의 사업비 환수처분을 사전 통지하였다. 제재조치 평가단의 1차 심의결과인 이 사건 1, 2과제에 대한 참여제한 기간 5년, 이 사건 3과제에 대한 참여제한 기간 3년을 종합적으로 고려하여 참여제한 기간을 5년으로 결정하였다.

 

사. 원고는 2016. 11. 23. 이 사건 각 과제에 관하여 이의신청을 하였으나, 2017. 1. 7. 제재조치 평가단은 이의신청을 기각하였다.

 

아. 피고 과학기술정보통신부장관은 2017. 3. 15. 아 사건 3과제와 관련하여 ‘원고가 연구개발에 참여한 연구원들에게 지급된 인건비를 원고 및 연구실의 대표학생, 총무가 관리하면서 매월 인건비공동관리 내용을 원고에게 보고하였고, 연구실 공동경비 등으로 집행하였다’는 사유로 원고에 대하여 5년간 국가연구개발사업의 참여제한처분을, D대학교 산학협력단에 대하여 49,706,411원의 사업비 환수처분을 하였다.

 

자. 피고 교육부장관은 2017. 3. 20. 이 사건 1, 2과제와 관련하여 ‘원고가 2011. 2.부터 2015. 11.까지 연구개발에 참여하는 대학원생들에게 지급된 인건비 40,410,222원을 공동관리하면서 연구실 공동경비로 집행하고 공동관리 사실을 묵인하였다’는 사유로 원고에 대하여 5년간 국가연구개발사업의 참여제한처분(‘이 사건 참여제한처분’)을, D대학교 산학협력단에 대하여 40,410,222완의 사업비 환수처분(피고 과학기술정보통신부장관의 사업비 환수처분과 통틀어 ‘이 사건 각 환수처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 법원의 판단

 

가. 이중처분으로 무효라는 주장에 대한 판단

 

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사설에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2011. 3. 10. 선고 2009두23617, 23624 판결 참조).

 

구 과학기술기본법은 제11조의2 제1항 제5호에서 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 연구책임자 등이 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가-연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있고, 제9항에서 참여제한 사유별 참여제한기간과 사업비 환수액에 대한 구체적인 기준, 참여제한기간 및 사업비 환수액의 감면 등에 관한 기준 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 따라 이 사건 규정 제27조는 참여제한 기간 및 사업비 환수 기준 등을 정하면서 제5항에서 중앙행정기관의 장은 법 제11조의2 제1항에 따른 참여제한 및 사업비 환수에 관한 사항을 심의하기 위하여 제재조치 평가단을 구성·운영하여야 한다고 규정하고, 제6항에서 중앙행정기관의 장은 제5항의 심의 결과에 대한 이의신청 제도를 운영할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 구 과학기술기본법 및 이 사건 규정의 내용 및 체계에 비추어 보면, 이 사건 규정이 정하고 있는 이의신청은 ‘중앙행정가관의 장(또는 전문기관)의 환수처분 또는 참여제한처분’을 대상으로 하는 것이 아니고 ‘제재조치 평가단의 심의 결과’에 대한 구제제도로 마련된 절차에 해당한다. 한국연구재단은 제재조치 평가단 회의를 거쳐 피고 교육부장관으로부터 제재조치 평가단 심의결과에 대한 승인통보를 받아 원고에게 이 사건 통보를 하는 한편 이의신청절차를 안내하면서 이의신청과 기간을 2016. 11. 17.까지로 명시하였는바 이는 제재조치 평가단 심의결과에 대하여 원고에게 이의신청의 기회를 부여하고 이러한 이의신청 기한 내에는 이 사건 통보에 기재된 처분사항은 그 효력이 발생하지 않는 것으로 해석함이 상

당하므로, 이 사건 통보는 제재처분을 하기에 앞서 이의신청의 기회를 부여하기 위한 사전적인 절차로서 그 상대방의 권리의무에 직접적인 영향을 미치는 처분에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 통보가 처분에 해당함을 전제로 피고 교육부장관의 2017. 3. 20.자 사업비 환수처분 및 이 사건 참여제한처분이 이중처분으로 무효라고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

 

나. 처분사유의 인정 여부에 대한 판단

 

이 사건 규정 제12조 제5항 [별표2] 비고 제2항은 ‘대학의 학생연구원에게 지급되는 인건비는 연구책임자가 공동관리해서는 안 된다’라고 규정하고 있다. 이 사건 각 과제에 관한 연구책임자인 원고는 이 사건 각 과제에 관하여 피고들로부터 지급받은 연구개발비 중 인건비가 이 사건 각 과제에 직접 참여하는 학생연구원들에게 지급되어 귀속되도록 관리할 책임이 있으므로 위 인건비가 학생연구원들에게 직접 귀속되지 아니하고 연구실의 공동경비 등으로 사용되게 한 경우 연구개발비를 용도 외로 사용한 경우에 해당한다. 또한 안건비를 공동관리하는 것은 이 사건 규정이 금지하고 있는 행위에 해당

하여 사후적·결과적으로 그 공동관리된 돈이 학생연구원에게 지급되었는지 여부를 불문하고 그 공동관리 자체가 용도에 어긋나는 사용에 해당한다고 보아야 한다.

 

위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 각 과제의 주관연구책임자로서 그의 지휘·감독 하에 있는 랩장과 총무 등을 통하여 이 사건 각 과제에 참여한 학생연구원들에게 지급된 인건비 중 일부를 공동관리하면서 연구실 공동경비 등으로 집행하여 연구비를 용도 외로 사용하였으므로, 이 사건 각 처분의 처분사유는 인정되고 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.

 

다. 재량권 일탈·남용 여부에 대한 판단

 

(1) 이 사건 각 환수처분에 관하여

다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 각 환수처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 D대학교 산학협력단 또는 원고가 입게 되는 불이익이 크지 아니하므로 이 사건 각 환수처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵고, 원고의 주장은 이유 없다.

 

(가) 이 사건 규정 제12조에 따라 주관연구기관에 지급되는 연구개발비는 과학자술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고 국민의 삶의 질을 높이며 인류사회의 발전에 이바지하기 위한 국가연구개발사업을 지원하기 위해 지급되는 것으로서, 그 지급 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익이 크다. 또한 국가연구개발사업을 수행하는 자가 지급된 연구비를 용도 외로 사용하는 것은 국가연구개발사업의 부실로 이어질 염려가 크므로 이를 엄격히 금지할 필요성도 인정된다.

(나) 이 사건 각 환수처분은 이 사건 각 과제에 관하여 D대학교 산학협력단에 지급된 연구비 중 원고가 목적 외로 사용한 부분을 환수하는 것으로서 연구비를 목적 외로 사용하는 것에 대하여 제재를 가하고 향후 국가연구개발사업을 수행하는 D대학교 산학협력단과 같은 기관이 연구비를 지급된 목적과 용도에 맞게 사용하도록 하는 데에 적절한 수단이 된다.

(다) 이 사건 각 환수처분은 이 사건 각 과제에 관하여 지급된 인건비 중 공동관리된 부분에 국한하여 이를 환수하는 것을 내용으로 하고, 이 사건 각 과제에 관하여 D대학교 산학협력단에 지급된 연구비 총액 584,660,000원(= 102,770,000원 + 181,890,000원 + 300,000,000원) 중 약 14.98%에 해당하는 87,583,853원(= 40,410,222원 + 47,173,631원, 제재가산금 제외)만 환수되므로, 이로 인하여 원고가 입게 되는 불이익은 위와 같은 공익 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 정도에 국한되는 것으로 보인다.

(라) 이 사건 규정 제27조 제10항 [별표5]에 따르면, 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우애는 혜당 연도 출연금 전액 이내의 환수 처분이 가능하도록 규정되어 있으므로 출연금의 전액 이내애서 환수를 명하는 이 사건 각 환수처분은 제재처분의 기준에도 부합한다.

 

(2) 이 사건 참여제한처분에 관하여

다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고 교육부장관의 연구참여 제한처분은 이로써 달성하고자 하는 공익에 비하여 이로 언하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 크다고 보이므로 재량권을 일탈.남용한 것으로서 위법하다.

 

(가) 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항에 따른 참여제한처분은 역량 있는 주관연구기관 또는 연구책임자를 일정 기간 국가연구개발사업에서 배제하는 것으로서 과학기술혁신을 통해 국가경쟁력을 강화하여 국민경제 발전을 도모하고자 하는 구 과학기술기본법의 궁극적인 목적을 저해할 우려가 있으므로, 참여제한 여부 및 그 기간 등을 정함에 있어서는 행정청의 신중한 판단이 요구된다.

(나) 이 사건 규정이 인건비의 공동관리를 금지하는 취지는 책임연구원인 교수가 우월한 지위에서 인건비를 공동관리하여 이를 다른 용도로 전용함으로써 연구원에게 지급되어야 하는 인건비를 본래의 용도로 사용하지 않게 되어 연구원의 최소한의 경제적 기반을 무너뜨리고 연구의욕을 저하시키는 것을 방지하는 데 있다. 원고가 공동관리를 한 돈의 대부분은 연구실 소속 학생들의 급여 및 공동경비 등 연구학생들을 위하여 사용되었을 뿐, 원고가 공동관리를 통하여 인건비를 횡령하거나 유용하는 등 개인적인 이익을 취한 것은 없어 보인다. 위와 같은 사정을 고려하면, 원고의 연구비 공동관리는 위와 같은 인건비 공동관리를 금지하는 취지에 정면으로 반한다고 보기 어려워 비난가능성이 낮다.

(다) 원고는 이 사건 각 과제들에 대하여 정상적으로 연구를 진행하여 그 연구목적을 달성한 것으로 보인다. 원고는 이 사건 1과제에서 국제학술지 논문 3편 게재 및 특허 등록 2건을 하였고, 이 사건 2과제에서는 국제학술지에 5편의 논문을 게재하였으며, 이 사건 3과제에 대해서는 국제학술지에 6편의 논문을 게재하고 특허출원 및 등록 5건의 성과를 이루었다. 이처럼 상당한 연구 성과를 이루고 있는 원고를 5년간 국가연구개발사업에서 배제하게 되면 장기간 연구에 매진한 원고 개인에게도 지나치게 가혹할 뿐만 아니라 해당 연구 분야에 관한 활동이 위축되어 과학기술발전을 위한 기반을 조성하여 과학기술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화하려는 과학기술기본법령이 달성하려는 목적에도 반할 우려가 있다.

(다) 제재조치 평가단은 원고의 이의산청에 대한 심사에서 이 사건 참여 제한처분의 경우 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2012. 5. 14, 대통령령 제23527호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제5호 (가)목, 부칙(2012. 5. 14.) 제9조에 따라 이 사건 참여제한처분의 경우 ‘연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우’로서 ‘3년부터 5년까지’ 참여제한 기간에 해당한다는 의견을 개진한바 있으나, 참여연구원의 인건비를 공동관리하다가 연구원들에게 지급한 원고의 행위는 같은 호 (다)목이 정한  ‘연구개발비를 다른 용도로 일시 전용하여 사용한 경우’에 해당하거나 같은 호 (나)목이 정한 ‘연구개발비를 의도적으로 부정 집행한 경우’에 해당할 여지가 있을 뿐 (가)목의 ‘횡령 또는 유용’에는 이르지 않는 것으로 보이므로 그 제재기간은 ‘2년 이내’ 또는 ‘2년부터 3년까지’에 해당한다고 봄이 상당하다.

(마) 피고 교육부장관은 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제27조 제1항 [별표4의2]에 따라 사용용도 외 사용금액에 ‘학생인건비’가 포함된 경우에는 5년 이내의 연구참여 제한처분을 할 수 있다고 주장하나, 피고 교육부장관이 들고 있는 위 규정 별표4의2는 2016. 7. 22. 신설된 것으로서 이 사건에 적용되지 않는다. 이 사건 참여제한처분의 기간은 이 사건 규정 제27조 제3항에 따라 이 사건 3과제에 대한 참여제한 기간을 포함하여 이 사건 각 과제의 전체 참여제한 기간을 합산하되 제2항을 준용하여 상한인 5년으로 산정한 것으로 보이는데, 이러한 산정방식은 처분주제를 구분하여 각 처분별로 기간을 산정하지 아니하여 부당할 뿐만 아니라 원칙적으로 이 사건 규정 제27조 제3항은 둘 이상의 연구개발과제를 수행하던 중 하나의 연구개발과제로 인하여 참여제한을 받은 자에 대하여 다른 연구개발과제로 인하여 다시 참여제한을 하는 경우 그 기간의 기산일을 정하기 위한 규정으로서 이와 상황을 달리하는 이 사건과는 관련이 없으며, 제27조 제2항은 하나의 연구개발과제를 전제로 해당 연구과제에 대하여 제27조 제1항 각 호에서 열거하고 있는 처분사유 중 둘 이상에 해당하는 경우에 적용되는 기준으로서 이 사건에서 원고에 대한 처분사유는 제27조 제1항 제5호가 규정하고 있는 “연구개발비의 용도 외 사용’ 한 가지에 불과한 이상 위 처분기준이 규정하는 경우와 상황을 달리하여 이를 그대로 적용하는 것은 적절하지 않아 보인다.

(바) 위와 같은 사정들을 고려하여 보면 이 사건 각 과제의 인건비를 목적 외로 사용한 것에 대한 제재 및 향후 재발 방지는 D대학교 산학협력단에 대한 사업비 환수처분으로도 소기의 목적을 달성할 수 있을 것으로 보이고, 원고에 대한 연구참여 제한처분까지 이루어져야 할 필요성은 크지 않은 것으로 보인다.

 

마. 결론

 

따라서 이 사건 각 환수처분은 적법하다 할 것이나, 이 사건 참여제한처분은 재량권을 일탈.남용한 처분으로서 위법하므로 취소되어야 한다.

 

정회목 변호사