[행정소송 제재처분] 국가연구개발사업의 연구기관에 대한 사업중단 및 해약에 대한 행정소송에서 이는 법령에 따른 제재처분에 해당하지 않는다고 소를 각하한 판결

수원지방법원 2016. 6. 14. 선고 20154구합64023 판결

 

1. 사실관계

 

가. 한국환경산업기술원은 2013. 9. 경 D대학교 E산학협력단 및 D대학교 F과 교수 G과 사이에 B 기술개발사업에 관하여 전문기관의 장을 ‘H’, 유치기관의 장을 ‘D대학교 E산학협력단장 I’, 사업단장(피고)을 ‘G’으로 하고, 총 연구개발비를 27,734,000,000원 (정부출연금 20,800,000,000원 포함)으로 하며, D대학교 E산학협력단의 지원 하에 사업단장인 피고가 B 사업단 과제를 수행하기로 하되, 피고는 세부과제를 주관하여 수행하는 연구기관 및 연구책임자를 공모하거나 지정할 수 있고, 한국환경산업기술원의 승인을 얻은 후 세부과제를 수행하는 주관연구기관의 장과 세부과제협약을 체결하여야 하는 내용의 사업단과제 협약을 체결하였다.

 

나. D대학교 E산학협력단과 피고는 위 사업단과제 협약에 따라 2013. 12. 30. 원고와 사이에 B 사업의 세부과제인 ‘C 연구’(‘이 사건 연구’)에 관하여 총 연구개발기간(2013. 12. 1. - 2019. 5. 31.) 중 1차년도 협약기간(2013. 12. 1. - 2014. 5. 31.)에 대해 연구개발비 700,000,000원(정부출연금 420,000,000원 포함)을 지원하는 내용의 1차 B 사업단 세부과제 협약을 체결하였다.

 

피고는 1차년도 협약기간이 종료하자 2014. 6.경 원고와 사이에 2차년도 협약기간 (2014. 6. 1. - 2015. 5. 31.)에 관하여 연구개발비 1,625,913,000원(정부출연금 975,000,000원 포함)을 지원하기로 하는 내용의 2차 B 사업단 세부과제 협약(‘이 사건 협약’)을 체결하였다.

 

다. 이 사건 협약의 구체적인 내용은 다음과 같다.

제3조 (연구개발비의 지급 및 관리) 제2항 (세부과제 주관기관의 장)(원고의 대표자인 J을 지칭)은 참여기업이 부담한 민간부담금을 포함하여 (사업단 유치기관의 장)(D대학교 E산학협력단장)이 지급한 연구개발비를 「환경기술개발사업 운영규정」 및 지침 (“운영규정등”)의 제반규정에 따라 관리하여야 한다. 제6조 (연구개발결과의 평가) 제1항 (사업단 유치기관의 장)은 (세부과제 주관기관의 장)이 제출한 목표관리 계획에 따라 (세부과제 주관기관의 장)이 수행하는 과제에 대한 진도관리를 실시하여야 하며, 그 결과에 따라 과제의 계속지원여부를 결정하고 성과가 미흡한 과제는 지원을 중단할 수 있다. 제3항 (사업단 유치기관의 장)은 (세부과제 주관기관의 장)이 제출한 연차(단계)실적계획서 또는 연구개발 최종보고서에 대하여 중간평가 또는 최종평가를 실시한다. 제4항 (사업단 유치기관의 장)은 계속과제 중 연구개발의 조기완료가 필요하다고 안정되는 과제의 경우에는 최종평가를 실시할 수 있다. 제5항 (사업단 유치기관의 장)은 제1항에 따른 중간평가결과가 극히 불량한 연구개발과제의 경우 연구비 지원중단, 차년도 연구개발비 삭감, 연구책임자의 교체를 요구하거나 연구개발의 목표 또는 내용의 수정, 보완을 요구할 수 있다. 제8조 (협약의 변경 및 해약) 제2항 (사업단 유치기관의 장)은 운영규정 등에서 정하는 바에 따라 협약의 해약사유가 발생하는 경우 본 협약을 해약할 수 있다. 제3항 본 협약이 해약되었을 경우에 (세부과제 주관기관의 장)은 당해 세부과제에 기 교부된 정부출연금 잔액을 (사업단 유치기관의 장)에게 지체없이 반납하여야 하며,  (사업단 유치기관의 장)은 운영규정 등에서 정하는 바에 따라 당해 세부과제에 이미 교부된 정부출연금 범위 내에서 이에 상당하는 금액 또는 연구기자재 등의 유형적 발생품을 (세부과제 주관기관의 장)으로부터 환수할 수 있다.

 

라. 피고는 2015. 1. 8. 원고에 대하여 2차 현장평가를 실시하였고, 2015. 1. 9. 원고에 대하여 2차 현장평가 결과 이 사건 연구를 중단하기로 결정하였다고 통보하였다(‘이 사건 중단 통보’). 이에 대하여 원고가 이의를 신청하였고, 피고는 2015. 2. 9. 원고에 대하여 ‘Pilot plant 실험결과로 얻은 설계, 운전 인자와 전혀 다른 인자 값을 적용한 설계도서는 신뢰성이 없고, 원고가 주장한 단위소요열량(411kcal/kg·H20)은 계산방법에 과학적 근거가 없고 이론적으로도 설명되지 않으며, 이를 검증하기 위한 향후 조치사항도 이행하지 않아 원고의 이의신청 내용은 합당하지 않다’는 이유로 이 사건 연구를 중단한다고 통보하였다.

 

마. 피고는 2015. 2. 17. 원고에 대하여 환경기술개발사업 운영규정 제24조 제1항, 이 사건 협약 제8조 제2항에 따라 이 사건 협약을 해약한다고 통보하였다(‘이 사건 해약 통보’, 위 해약 통보와 이 사건 중단 통보를 합하여 ‘이 사건 각 통보’).

 

2. 법원의 판단

 

1) 행정소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공기관의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1999. 2. 9. 선고 98두14822 판결, 대법원 2010. 11. 26.자 2010무137 결정 등 참조).

 

2) 위 법리와 아래와 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 각 통보는 이 사건 협약의 당사자인 피고가 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시로 보아야 하고, 이를 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공단체가 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수는 없다.

 

가) 환경기술 및 환경산업 지원법(‘환경기술산업법’)은, 정부는 국·공립연구기관 등으로 하여금 환경기술개발사업을 하게 할 수 있고(제5조 제1항), 환경부장관은 제5조에 따라 개발사업에 참여한 기관, 단체, 사업자 또는 그 소속 임직원에 대하여 과학기술기본법 제11조의2 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 5년의 범위에서 개발사업과 환경부장관이 발주하는 과학기술기본법 제11조에 따른 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 환경부장관이 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있고(제5조의2 제1항), 환경기술개발의 효율적 지원과 환경산업육성을 위하여 한국환경산업기술원을 설립하며(제5조의3 제1항), 환경부장관은 제5조의2에 따른 참여제한 및 사업비의 환수에 관한 업무를 한국환경산업기술원에 위탁할 수 있다(제31조 제2항 제1호)고 규정하고 있다. 그러나 환경기술개발사업에 참여한 기관, 단체, 사업자 또는 그 소속 임직원에게 그 개발사업의 수행을 위한 하위 협약의 체결에 관한 권한을 위임하거나 사엽비의 환수 등에 관한 업무를 위임하는 규정을 두고 있지 않다.

 

나) 한국환경산업기술원과 사업단과제 협약을 체결한 사업단 유치기관의 장인 D대학교 E산학협력단장이 사업단과제를 수행하기 위하여 그 협약에서 정한 바에 따라 체결한 세부과제 협약인 이 사건 협약은 사법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 사법상 계약에 해당한다고 보아야 한다.

 

다) 환경기술산업법 등에 따른 환경기술개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 사항 등을 정하고 있는 환경부 훈령인 환경기술개발사업 운영규정은 환경부장관 또는 한국환경산업기술원의 사업단과제 협약 체결, 그 협약 해약 및 정부출연금 회수 등에 관하여 정하고 있으나, 그 규정이 사업단과제 협약에 터 잡은 세부과제 협약에도 직접 적용된다고 볼 수 있는 근거는 없다. 이 사건 협약 제8조 제2항은 사업단 유치기관의 장인 D대학교 E산학협력단장이 위 운영규정 등에서 정하는 해약사유가 발생한 경우 이 사건 협약을 해약할 수 있다고 정하고 있으나, 위 조항에 따라 위 운영규정이 정한 해약사유가 이 사건 협약의 내용으로 편입되어 위 협약이 정한 해약사유를 구성하고 있을 뿐이고, 이 사건 협약의 당사자 사이의 법률관계가 당연히 직접적으로 위 운영규정의 적용올 받게 된다고 볼 수는 없다.

 

라) 사업단 유치기관의 장인 D대학교 E산학협력단장은 이 사건 협약 제8조에 따라 이 사건 협약을 해약할 수 없고, 그 경우 원고는 세부과제에 이미 교부된 정부출연금 잔액을 지체없이 반납하고, D대학교 E산학협력단장은 이미 교부된 정부출연금의 범위 내에서 이에 상당하는 금액을 환수할 수 있으나, 이는 이 사건 협약이 정한 바에 따라 형성된 법률관계에 불과하고 환경기술산업법 등의 법령에 그에 관한 근거 규정이 마련되어 있는 것은 아니다. 더구나 사업단 유치기관의 장이 아니라 사업단장인 피고가 이 사건 협약에 따른 지원을 중단하거나 이 사건 협약을 해약할 수 있는 권한을 가진다고 볼 수 있는 법령상의 근거나 이 사건 협약상의 조항은 마련되어 있지 않으므로, 피고가 이 사건 각 통보를 할 수 있는 권한이 있다고 볼 수도 없다.

 

마) 과학기술기본법 제11조의2는 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 중앙행정기관의 장은 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있다고 규정하고 있는바, 설령 원고가 이 사건 각 통보로 인하여 추후 환경부장관으로부터 그 소관의 국가연구개발사업의 참여를 제한받게 되더라도 이는 환경부장관의 별도의 처분에 따른 것이고 그러한 사정만으로 이 사건 각 통보가 그 자체로서 국민의 권리와 의무에 직접 영향을 미치는 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다.

 

따라서 원고의 이 사건 소는 행정처분에 해당하지 않는 행위를 대상으로 한 것이어서 부적법하다. 그렇다면 원고의 이 사건 소를 각하한다.

 

정회목 변호사