[행정소송 공법상당사자소송] 학교시설 설치비용의 부담 주체에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 이루어지지 않은 경우, 법원이 제반 사정을 고려하여 비용부담자를 결정할 수 있다고 판단한 사건

대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 학교시설사업비

 

1. 판결의 요지

 

서울 강남⋅서초 보금자리주택지구 개발사업 시행자인 원고(한국토지주택공사)와 피고(서울특별시) 교육감이 위 사업지구 내에 설치할 세명초등학교, 세곡중학교, 우솔초등학교 설치비용에 관하여 협약을 체결하면서 학교시설사업비⋅내부비품비 508억 원은 교육감이 부담하기로 하였으나, 자본비용(건설자금이자) 27억 원에 관하여는 부담주체를 결정하지 못하였고, ‘본 협약에 규정되지 아니한 사항과 해석에 관하여 상호 의견이 다를 경우에는 협의하여 결정하거나 관련법령 등에 따른다’라고 협약을 체결하였습니다.

 

한국토지주택공사가 학교시설 설치공사를 실시하여 서울특별시 교육감에게 학교를 인도하였고, 교육감은 학교시설사업비⋅내부비품비 508억 원을 지급하였는데, 한국토지주택공사는 자본비용(건설자금이자) 27억 원도 지급해 줄 것을 요청하였으나 교육감은 이를 거절하였고, 한국토지주택공사가 위 27억 원의 지급을 구하는 소를 제기하여 원심에서 승소하였습니다.

 

대법원은 다음과 같이 판단하여 원심판결을 파기하고 사건을 서울행정법원으로 이송하였습니다. (1) 학교설치에 소요되는 일반적인 비용(시설사업비 및 내부비품비)은 서울특별시 교육감이 전액 부담하고, 다만 자본비용(건설자금이자)에 한해서 누가 얼마만큼 부담할지에 관해서 합의가 성립하지 않았으므로, 구 학교용지법 제4조의2의 정당한 해석에 따라 그 비용 부담 의무자를 결정하여야 하고, (2) 구 학교용지법 제4조의2의 정당한 해석에 의하면, 학교시설 설치비용의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 협의가 성립되지 않은 경우에는 법원이 제반 사정을 종합하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이의 그 차액 분담 방식이나 비율을 결정할 수 있으며, (3) 서울특별시 교육감이 자본비용을 제외한 나머지 학교시설 설치비용(시설사업비 및 내부비품비) 508억 원을 이미 원고에게 지급한 점, 원고가 구하는 이 사건 자본비용은 27억 원으로 위 508억 원의 5% 정도에 불과한바, 자본비용을 제외하더라도 서울특별시 교육감이 학교시설 설치비용 중 거의 대부분을 부담한 것으로 볼 수 있는 점, 자본비용까지 서울특별시 교육감이 부담할 경우 원고는 학교시설 설치비용을 전혀 부담하지 않게 되는데, 이는 학교시설 설치비용을 분담한다고 규정한 구 학교용지법 제4조의2 제5항의 취지에 반하는 점 등 이 사건에 나타난 제반 사정을 종합하면, 학교시설을 설치하는 데 필요한 자본비용은 원고가 부담함이 타당하므로, (4) 이와 달리 판단한 원심판결은 받아들일 수 없어 파기되어야 합니다.

 

그런데 한국토지주택공사와 관할 교육감이 체결한 협약은 공법상 계약에 해당하고, 이와 관련한 계약상 의무의 존부⋅범위에 관한 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 하므로, 행정소송으로 심리⋅판단되어야 함으로, 제1심 관할법원인 서울행정법원으로 이송하여야 합니다.

 

2. 적용법리

 

구 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조의2 해석 방법

 

구 ｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교용지법’이라고 한다) 제4조의2에 의하면, 제4조 제3항 제1호 각 목에 따른 개발사업시행자가 수도권정비계획법 제2조 제1호에 따른 수도권에서 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 하는 경우 소공원 및 조경녹지를 포함한 학교시설을 설치하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 시ㆍ도 교육청에 무상공급하여야 한다(제1항). 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 개발사업시행자는 학교의 수ㆍ규모, 학교부지에 설치하는 소공원 및 조경녹지, 개교시기 및 설립비용 등에 관하여 교육감과 협의하여야 한다(제2항). 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 개발사업시행자는 해당 개발지역에 ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 제14조 제2항에도 불구하고 같은 항에 따른 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있다(제3항). 제3항에 따라 도시공원 및 녹지를 축소함에 따라 발생하는 개발이익은 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 한다(제4항). 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 경우 그 비용이 제4항에 따른 개발이익보다 많을 경우 제2항에 따른 협의를 통하여 그 차액을 확정하고 교육감이 분담한다(제5항).

 

구 학교용지법 제4조의2는, 각종 개발사업으로 인한 학교설립 수요가 증가하고 있으나 일부 지역의 경우 재원 부족으로 학교 신설이 어려워 해당 개발사업이 지연되거나 학교가 없는 상태에서 주택이 분양되는 등의 문제점을 개선하고 원고와 같은 공영개발사업시행자의 경우에 학교용지뿐만 아니라 학교시설까지도 무상공급하도록 함으로써 공영개발사업시행자의 책임을 강화하기 위하여, 2009. 5. 28. 법률 제9743호 개정법률에서 신설된 규정이다. 따라서 구 학교용지법 제4조의2 각 항은 이러한 입법취지에 비추어 ‘공영개발사업시행자의 학교시설 무상공급 제도’라는 관점에서 이해하여야 한다.

 

즉 구 학교용지법 제4조의2 제3항, 제4항은 공영개발사업시행자가 제1항에 따라 학교시설 무상공급 의무를 부담하게 되는 경우에 해당 개발지역에서 관계법령에서 정한 기준면적보다 도시공원 또는 녹지를 덜 조성하는 것을 허용하고 해당 토지를 주택용지나 상업용지 등으로 조성․분양하여 발생하는 개발이익을 학교시설 설치비용에 충당하도록 함으로써, 학교시설 무상공급으로 인해 야기되는 공영개발사업시행자의 비용을 합리적 범위에서 일부라도 보전해 주고자 하는 데 그 입법취지가 있고, 비용보전이 이루어지는 범위 내에서만 공영개발사업시행자가 학교시설 설치비용을 부담하는 것이라고 볼 수는 없다.

 

다만 구 학교용지법 제4조의2 제2항, 제5항에 의하면, 제1항에 따른 학교시설 설치비용에서 도시공원 및 녹지 축소를 통한 개발이익을 공제한 ‘차액’을 협의를 통해서 확정하고 교육감이 이를 ‘분담’하여야 하는데, 그 차액의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 성립되지 않은 경우에는 제1항에서 정한 공영개발사업시행자의 학교시설 무상제공 원칙을 기본으로 하면서, 해당 개발사업과 관련하여 신설하게 된 각급 학교의 전체 설치비용, 그중 공영개발사업시행자와 교육감이 실제 지출한 비용의 내용과 규모, 구 학교용지법 제4조의2 제1항에 따라 학교시설 부지에 소공원 및 조경녹지를 설치하거나 그 밖에 교육감의 특별한 요구에 따라 증가한 비용의 내용과 정도 등 제반 사정을 종합하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이의 그 차액 분담 방식이나 비율을 결정함이 타당하며, 공영개발사업시행자는 자신이 실제 지출한 비용 중 자신의 분담 부분을 초과하는 금액에 한하여 교육감에게 상환을 청구할 수 있다고 보아야 한다.

 

정회목 변호사