[행정소송 처분취소] 어린이집 원장자격 취소처분의 취소청구 사건에서 처분 사유가 인정되고 재량권 일탈남용이 없다고 보아 원고의 청구를 기각한 판결

울산지방법원 2019. 12. 19. 선고 2019구합228 판결

1. 판결의 요지

어린이집을 운영하는 원고가 피고인 양산시 웅상출장소장으로부터 자격정지처분을 3회 받은 사유로 원장자격취소처분을 받았고, 이에 위 처분의 취소를 청구한 사안에서, 피고는 원고에게 원장자격취소처분을 할 적법한 권한이 있고, 처분사유도 인정되며, 위 처분에 재량권 일탈․남용이 있다고 볼 수 없다는 이유로 원고 청구를 기각한 판결입니다.

2. 사실관계

가. 원고는 2012. 6. 29.부터 2018. 9. 3.까지 양산시에 소재하는 3곳의 어린이집에서 원장으로 근무하였다.

나. 피고는 2012. 3. 12. 원고에게 ‘원고가 ○○○○ 어린이집 원장으로 근무하면서 보육아동의 병원입원기간 중 출석부를 허위 조작 출석 보고하여 시간연장보육료, 기본보육료 등 12,436,300원을 부당 청구하여 보조금을 교부받았다’는 사유로 영유아보육법 제46조 제4호에 따라 원장자격정지 3개월의 처분을 하였다.

다. 피고는 2016. 1. 8. 원고에게 ‘원고가 ## 어린이집 원장으로 근무하면서 영유아보육법 제23조에 따른 보수교육을 연속하여 3회 이상 받지 아니하였다’는 사유로 영유아보육법 제46조 제3호에 따라 원장자격정지 15일의 처분을 하였다.

라. 피고는 2018. 7. 17. 원고에게 ‘원고가 ## 어린이집 원장으로 근무하면서 담임교사의 직무를 수행하지 않고 교사겸직원장 지원비를 신청하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 2개월간 총 15만 원의 보조금을 지원받았다’는 사유로 영유아보육법 제46조 제4호에 따라 원장자격정지 1개월의 처분(이하 ‘세 번째 원장자격정지처분’이라 한다)을 하였다.

마. 피고는 2018. 10. 8. 원고에게 ‘자격정지처분을 받고 3년이 지나지 않은 상태에서 자격정지처분을 받고, 원장자격정지처분을 3회 받았다’는 사유로 영유아보육법 제48조 제1항 제5호, 제7호의 각 규정에 따라 원장자격취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2018. 12. 31. 경상남도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 위 행정심판위원회는 2019. 2. 27. 원고의 청구를 기각하였다.

3. 법원의 판단

가. 원장자격취소 처분을 할 법령상 권한 여부

구 영유아보육법 시행령(2019. 6. 12. 대통령령 제29805호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 영유아보육법 시행령’이라 한다) 제26조 제2항 제3호에서는 ‘보건복지부장관은 법 제51조에 따라 법 제48조에 따른 어린이집의 원장 자격취소에 관한 권한을 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임한다.’고 규정하고 있다. 그리고 지방자치법 제22조는 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’고 규정하고 있고, 지방자치법 제104조 제2항은 ‘지방자치단체의 장은 조례나 규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다’고 규정하고 있으며, 지방자치법 제115조는 ‘지방자치단체는 원격지 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다’고 규정하고 있다.

구 양산시 사무위임 조례(2019. 7. 1. 경상남도양산시조례 제1549호로 개정되기 전의 것) 제2조는 ‘시장의 사무 중 출장소장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다’고 규정하고 있는데, 별표 1에서는 보육에 관한 권한 중 어린이집 지도, 감독에 따른 위반사항에 대한 행정조치를 출장소장에게 위임하는 사항 중 하나로 열거하고 있고, 근거 및 적용법규로 영유아보육법 제41조, 제42조, 제44조 내지 제49조를 들고 있다.

앞서 살펴본 법 규정 및 조례 규정에 의하면 보건복지부장관이 구 영유아보육법 시행령 제26조 제2항 제3호에 따라 양산시장에게 위임한 ‘어린이집 원장 자격취소에 관한 권한’은 지방자치법 제104조 제2항, 구 양산시 사무위임 조례 제2조에 따라 양산시장으로부터 피고에게 위임되었다고 볼 수 있다. 따라서 피고는 원고에게 ‘어린이집원장 자격취소 처분’을 할 수 있는 적법한 권한이 있으므로, 이에 반하는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

나. 세 번째 원장자격정지처분을 하면서 강행규정인 영유아보육법 제49조에 따른 청문 절차를 거치지 아니하였기 때문에 세 번째 원장자격정지처분은 그 하자가 중대하여 무효인지 여부

가) 세 번째 원장자격정지처분의 처분사유를 인정할 수 있는지 여부

행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결).

피고는 세 번째 원장자격정지처분과 관련하여 원고를 조사하는 과정에서 원고로부터 ‘본인(원고)은 ▤▤반 혼합 담임교사 겸직 원장 담임 교사로써의 직무를 수행하여야 하나 △△반 혼합 담임교사 B 교사가 그 업무를 대행하게 하고 담임교사로서의 직무를 수행하지 않은 사실을 확인합니다’라는 내용의 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았는데, 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 볼 아무런 증거가 없고 그 기재 내용도 구체적인 위반 사항을 포함하고 있는 점, 피고가 CCTV를 통해 원고가 ▤▤반의 담당 교사로서 근무하지 않은 사실을 확인한 것으로 보이는 점, △△반 담임 교사인 B가 원고가 담당하였어야 할 ▤▤반의 보육일지를 2018. 3.부터 지속적으로 작성하였던 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 원고가 ## 어린이집 원장으로 근무하면서 ▤▤반 담임 교사의 직무를 수행하지 않았음에도 마치 수행한 것처럼 교사겸직원장 지원비를 신청하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 2개월간 총 15만 원의 보조금을 지원받은 사실을 인정할 수 있다. 따라서 세번째 원장자격정지처분에 대한 처분사유는 인정된다.

나) 세 번째 원장자격정지처분시 청문절차를 거쳤는지 여부

을 제4호증의 3, 을 제9호증의 각 기재에 의하면, 피고는 2018. 6. 20.경 원고에게 처분사전통지서를 보내면서 세 번째 원장자격정지처분에 관하여 2018. 7. 16. 14시부터 1시간 동안 양산시 웅상출장소 복지문화과 내 복지상담실에서 청문절차를 진행한다고 통지한 사실과 원고가 2018. 7. 9. 피고에게 세 번째 원장자격정지처분을 받아들이겠다는 내용의 의견제출서를 작성하여 제출함으로써 피고에게 청문절차 불참의 의사를 밝힌 사실을 인정할 수 있다. 따라서 피고는 세 번째 원장자격정지처분 당시 청문절차를 거쳤다고 봄이 타당하다.

나아가 원고가 3번의 원장자격정지처분으로 인하여 원장자격취소 처분을 할 수도 있다는 사실을 피고로부터 고지받지 못하여 세 번째 원장자격정지처분의 위법 여부를 다툴 기회를 상실하였다고 주장하므로 이에 대하여 본다. 을 제5호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 피고가 2018. 9. 4. 이 사건 처분에 관한 처분사전 통지서를 보내면서 원고에게 ‘영유아보육법 제48조 제1항 제7호에 의거 자격정지처분을 3회 이상 받은 경우 자격취소함’이라는 처분의 원인 사실을 통보함으로써 ‘3회의 원장자격정지처분에 따라 원장자격취소 처분이 가능하다’는 점을 명확히 고지하였음에도, 원고가 그 당시까지 제소기간이 도과하지 아니한 세 번째 원장자격정지처분에 대한 행정심판 제기나 항고소송 제기 등 세 번째 원장자격정지처분의 효력을 다투기 위해 필요한 어떠한 조치도 취하지 아니하였던 것으로 보인다. 따라서 피고가 원고에게 ‘3회의 원장자격정지처분에 따라 원장자격취소 처분이 있을 수도 있다’는 사실을 고지하지 아니하여 원고가 세 번째 원장자격정지처분에 대하여 다투지 못하였다고 볼 수도 없다.

다. 자격정지처분이 가능함에도 피고가 원고에게 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․형량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안된다(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거와 을 제7호증의 기재에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 영유아보육법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적, 사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 하고, 이러한 목적을 달성하기 위하여 관련 법령이 정한 일정한 자격을 갖춘 자에 한하여만 영유아의 보육을 담당하게 한 취지에 비추어 볼 때 그와 같은 자격을 갖추지 못한 자의 어린이집 원장자격을 취소하는 것이 공익 달성에 부합하는 점,

② 원고는 3회의 원장자격정지처분을 받았을 뿐 아니라 자격정지처분을 받고 3년이 지나지 않은 상태에서 자격정지처분을 받아 영유아보육법 제48조 제1항 제5호, 제7호에 따른 어린이집 원장자격취소 요건을 모두 갖춘 점,

③ 원고는 최근 10여년 동안 보조금 부정수급, 회계기준 위반, 어린이집 설치기준 위반, 교직원 임면 또는 배치기준 위반 등의 영유아보육법 위반 행위로 인하여 3차례의 원장자격정지처분 외에도 13회의 제재적 행정처분을 받은 점,

④ 원고는, 영유아보육법 시행규칙에 따르면 원고에 대한 어린이집 원장자격정지처분이 가능함에도 피고가 원고에게 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하나, 영유아보육법 시행규칙 제39조 제2항 및 [별표10]에서 어린이집 원장자격정지 처분의 세부기준에 관하여 정하고 있을 뿐 어린이집 원장자격취소에 관해서는 규정하고 있지 아니하므로1) 이 부분 원고의 주장은 받아들이기 어려운 점

등을 종합하여 보면, 원고가 위에서 주장한 여러 사정을 모두 참작하더라도, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 볼 수 없다.

라. 소결론

따라서 원고의 주장은 이유 없고, 이 사건 처분은 적법하다.

정회목 변호사