[행정소송 허가취소] 축사건축허가취소청구 사건에서 수리처분은 기속행위에 해당하고 건축법상 규제 및 축종별 거리제한 규정을 위반하였다고 볼 수 없어 원고들의 청구를 기각한 판결

울산지방법원 2019. 11. 28. 선고 2019구합5292 판결

1. 판결의 요지

피고보조참가인을 비롯한 4명이 피고인 울주군수로부터 축사건축신고 수리처분을 받았고, 이에 축사가 들어설 부지 인근에서 쌀농사를 짓는 원고들 5명이 피고를 상대로 축사건축허가처분취소를 청구한 사안에서, 원고들 중 E를 제외한 나머지 원고들은 축사예정부지로부터 500미터 내의 주거밀집지역에 거주하는 사람들로서 울주군 조례에 근거하여 위 수리처분으로 인해 환경상 이익의 침해 우려가 있다고 보아 원고 적격을 인정한 반면 E는 그 영향권 범위 밖에 있다고 보아 원고 적격을 배척하여 E의 소 제기는 각하하고, 본안 판단에서 위 수리처분은 관계 법규 제한에 배치되지 않는 이상 수리를 해야 하는 기속행위 내지 기속재량행위에 해당하고, 위 수리처분이 건축법상 규제나 축종별 거리제한 규정을 위반하였다고 볼 수도 없으므로 위 수리처분을 취소할 이유가 없다고 보아 나머지 원고들의 청구를 기각한 판결입니다.

2. 사실관계

가. 피고는 다음과 같이 F, G, E, 피고보조참가인의 각 축사건축신고를 수리하는 처분을 하였다.

1) F는 2018. 2. 22. 피고에게 [별지 2] 목록 제1항 기재와 같이 울산 울주군 **면 **리(이하 ‘**리’라 한다) **48-4 외 1필지 답 3,328.2㎡에서 연면적 합계 1,472㎡(경량 철골구조, 지상 1층, 4동)의 동·식물관련시설(축사)를 신축하겠다는 건축신고를 하였고, 피고는 같은 날 위 건축신고를 수리하였다.

2) G는 2018. 4. 9. 피고에게 [별지 2] 목록 제2항 기재와 같이 **리 **48-3 답 1,660.8㎡에서 연면적 합계 672.4㎡(경량철골구조, 지상 1층, 3동)의 동·식물관련시설 (축사 및 관리사)를 신축하겠다는 건축신고를 하였고, 피고는 같은 날 위 건축신고를 수리하였다. 이후 H는 G로부터 위 축사에 대한 건축주 지위를 이전받아 2018. 12. 6. 피고에게 건축관계자변경신고를 하였고, 피고는 같은 날 위 건축관계자변경신고를 수리하였다.

3) E는 2018. 5. 21. 피고에게 [별지 2] 목록 제3항 기재와 같이 **리 **60-1 외 1필지 답 4,121.2㎡에서 연면적 합계 1,740.75㎡(일반철골구조, 지상 1층, 1동 및 강파이프구조, 지상 1층, 1동)의 동·식물관련시설(축사)를 신축하겠다는 건축신고를 하였고, 피고는 같은 날 위 건축신고를 수리하였다.

4) 피고보조참가인은 2018. 7. 24. 피고에게 [별지 2] 목록 제4항 기재와 같이 **리 **54-10 답 2,496㎡에서 연면적 합계 1,184.4㎡(일반철골구조, 지상 1층, 6동)의 동·식물관련시설(축사)를 신축하겠다는 건축신고를 하였고, 피고는 같은 날 위 건축신고를 수리하였다.

나. 원고들은 이 사건 각 축사

예정부지 인근에 위치한 주거밀집지역인 ‘**리’ 마을에 거주하는 주민들로서, 쌀농사에 종사하고 있다.

3. 원고적격에 대한 판단

가. 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소나 무효확인을 구하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다고 볼 것이다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).

나. 판단

1) 이 사건 각 축사건축신고 수리처분은 피고보조참가인 등의 축사 신축을 위한 것으로서 각 축사에 대한 가축분뇨배출시설 설치신고가 유효함을 전제로 하고 있는바, 위 각 처분의 직접적인 근거 법규는 건축법 제14조이지만 축사 건축 제한의 근거가 될 수 있는 가축분뇨법 제8조 제1항 및 이에 근거한 조례도 간접적으로 위 각 처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 될 수 있다. 가축분뇨법 제8조 제1항은 ‘군수는 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 일정한 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다’고 규정한다.

그리고 그 위임을 받은 울산광역시 울주군 가축사육 제한에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제3조 제1항과 [별표]는 가축사육 제한지역의 기준을 정하고 있다. 이에 의하면 ‘주거·상업·공업지역, 녹지지역(자연, 생산, 보전)내 주거밀집지역 지적도 대지 경계선으로부터 축사경계까지 직선거리가 축종별 거리제한 이내지역’은 생활환경의 보호가 필요한 지역으로서 가축사육 제한지역이 되어 그 안에서 가축을 사육할 수 없다. 위 ‘축종별 거리제한’은, 소의 경우 주거밀집지역의 지적도 대지 경계선으로부터 축사경계까지 직선거리가 50마리 미만 사육 시에는 250m 이상, 50마리 이상 100마리 미만 사육 시에는 300m 이상, 100마리 이상 사육 시에는 500m 이상이어야 한다고 정하고 있다. 피고는 위 기준에 따라 이 사건 조례 제3조 제4항에 근거하여 가축사육 제한지역을 지정하고 그 지형도면(을 제3호증)을 고시하였다.

2) 이와 같은 전제에서 우선 원고들의 소 중 피고가 F, G 및 피고보조참가인에 대하여 한 축사건축신고 수리처분의 취소를 구하는 부분의 적법여부에 관하여 본다.

을 제3호증의 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, F, G 및 피고보조참가인의 각 축사예정부지는 주거밀집지역으로부터 300m 이상 500m 미만의 거리에 위치하여 50마리 이상 100마리 미만의 소만을 사육할 수 있다는 내용의, 이 사건 조례에서 정한 ‘축종별 거리제한’의 적용을 받는 가축사육 제한지역 내에 있는 사실을 알 수 있다(F, G는 각각 96마리, 피고보조참가인은 91마리의 소를 사육할 예정이다). 원고들은 모두 이 사건 각 축사예정부지 인근의 ‘주거밀집지역’인 **리 마을 주민들로서에 거주하면서 쌀농사에 종사하고 있음은 앞서 본 바와 같은바, 피고의 F, G 및 피고보조참가인에 대한 각 축사건축신고 수리처분으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위 내의 주민들에 해당한다. 따라서 원고들에 대하여는 이 사건 처분으로 인하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익인 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있다고 인정함이 타당하다.

이에 대하여 피고보조참가인은, 피고보조참가인의 축사예정부지와 원고 A의 주거는 580m, 원고 B의 주거는 755m, 원고 C의 주거는 601m가 떨어져 있어 피고보조참가인의 축사예정부지는 이 사건 조례가 예정하고 있는 ‘원고들의 생활환경의 보호에 필요한 지역’ 밖에 있다고 다툰다. 그러나 이 사건 조례 [별표]는 가축사육 제한구역 중 ‘생활환경의 보호가 필요한 지역’의 한 유형으로서 “주거·상업·공업지역, 녹지지역(자연, 생산, 보전)내 주거밀집지역 지적도 대지 경계선으로부터 축사경계까지 직선거리가 축종별 거리제한 이내지역”을 명시하고 있고, 피고가 가축사육 제한지역을 지정하여 고시한 ‘제한지역의 지형도면(을 제3호증)’에 의하면 피고보조참가인의 축사예정부지는 주거밀집지역 지적도 대지 경계선으로부터 300m 이상 500m 미만의 거리에 위치하여 50마리 이상 100마리 미만의 소만을 사육할 수 있다는 내용의, 이 사건 조례에서 정한 ‘축종별 거리제한’의 적용을 받는 가축사육 제한지역 내에 있는 사실이 분명히 인정된다.

위와 같이 피고보조참가인의 축사예정부지가 축종별 거리제한의 적용을 받는 가축사육 제한지역 내에 있는 이상, 설령 원고들의 주거지가 각각 피고보조참가인의 축사예정부지와 위 피고보조참가인의 주장과 같은 정도의 거리로 떨어져 있다고 하더라도 위 축종별 거리제한에 기초한 가축사육 제한지역 지정의 기준이 된 ‘주거밀집지역(**리)’ 내에 거주하는 원고들은 이 사건 조례가 보호하고자 하는 생활환경의 보호를 받을 이익이 있는 지위에 있다고 할 것이다. 이와 다른 전제에 선 피고보조참가인의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

따라서 원고들에게는 피고가 F, G 및 피고보조참가인에 대하여 한 축사건축신고 수리처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 할 것이므로, 이 부분에 대한 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3) 다음으로 원고들의 소 중 피고가 E에 대하여 한 축사건축신고 수리처분의 취소를 구하는 부분의 적법여부에 관하여 보건대, E의 축사예정부지는 주거밀집지역 지적도 대지 경계선으로부터 500m 이상의 거리에 위치하여 그 상한 없이 100마리 이상의 소를 사육할 수 있는바, 소를 사육함에 있어서는 가축사육 제한지역 밖에 있다고 할 것이다(E는 146마리의 소를 사육할 예정이다). 이처럼 원고들은 피고의 E에 대한 축사건축신고 수리처분으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위 밖에 있다고 할 것이므로, 원고들로서는 위 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야 할 것이다. 그러나 원고들이 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 결국 원고들의 소 중 피고가 E에 대하여 한 축사건축신고 수리처분의 취소를 구하는 부분은, 원고들이 위 처분의 취소를 구할 법률상 보호되는 이익(원고적격)이 없어 부적법하다. 따라서 이 부분에 관한 피고의 본안전 항변은 이유 있다.

4. 축사건축신고 수리처분의 적법 여부에 대한 판단

1) 이 사건 각 처분의 재량권 일탈․남용 여부

가) 피고보조참가인 등의 축사건축신고 수리의 법적 성질

(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제1호는 ‘건축물의 건축’을 개발행위허가 대상으로 규정하고 있고, 다만, 제4항에서 개발행위허가를 받지 않을 수 있는 예외사유를 제1호, 제2호로 규정하면서 제3호로 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위를 들고 있다. 그 위임으로 마련된 국토계획법 시행령 제53조는 경미한 행위로서 제3호에서 ‘높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티

미터 이내의 절토 · 성토 · 정지 등’을 들고 있다.

한편, 건축법 제14조 제1항은 ‘같은 법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다’고 규정하면서 위 각 호에 해당하는 경우 중 하나로서 ‘그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축(제5호)’을 들고 있고, 같은 법 시행령 제11조 제3항 제5호는 같은 법 제14조 제1항 제5호에 해당하는 건축물 중 하나로서 ‘농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 400㎡ 이하의 축사’를 규정하고 있다.

(2) 위와 같은 관련 법령의 규정을 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 을 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고보조참가인 등이 이 사건 각 축사예정부지에 건축하고자 하는 축사들은 개별 축사동의 면적이 400㎡이하의 축사에 해당하고, 50cm 이하의 성․절토행위를 요하는 건축물들로서, 피고보조참가인 등의 각 축사건축신고는 건축법 제14조 제1항 제5호, 건축법 시행령 제11조 제3항 제5호에 따른 건축신고 대상에 해당하고, 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 국토계획법 시행령 제53조 제3호에서 정한 경미한 행위로서 개발행위허가를 받지 아니할 수 있는 행위에 해당한다.

따라서 피고보조참가인 등의 각 축사건축신고는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 제3호에 따라 개발행위허가가 의제되는 건축신고에 해당하지 않으므로 피고로서는 위 각 축사건축신고가 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 위 각 축사건축신고를 수리하여야 하며, 오로지 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에만 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 신고를 불수리할 수 있으므로(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 취지 참조), 피고보조참가인 등의 각 축사건축신고의 수리행위는 기속행위 또는 기속재량행위에 해당한다.

나) 이 사건에 관한 판단

원고들이 제출한 증거들만으로는 피고보조참가인 등의 각 축사예정부지에 축사가 신축․운영됨으로 인하여 인근 지역의 대기, 토양 및 수질오염, 지가의 하락이 발생할 것이라거나 원고들을 포함한 **리 주민들의 환경이익, 생활이익 및 경제적 이익이 심각하게 침해될 것임을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 이 사건 각 축사예정부지에 축사가 신축․운영됨으로 인하여 원고들을 포함한 **리 주민들의 환경이익, 생활이익 및 경제적 이익이 다소 제한되는 측면이 있다고 하더라도, 그것이 피고로 하여금 기속행위인 피고보조참가인 등의 각 축사건축신고 수리를 거부하도록 할 만한 ‘중대한 공익상의 필요’에 해당한다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 처분에 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다는 취지의 원고 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 각 처분이 건축법상 규제를 위반한 것인지 여부

읍ㆍ면지역에서 건축하는 연면적 400㎡ 이하인 축사의 신축은 건축법상 신고대상이고, 연면적 400㎡ 초과인 축사의 신축은 건축법상 허가 대상임은 앞서 본 바와 같다. 그러나 갑 제4 내지 6호증의 각 영상 등 원고가 제출한 증거들만으로는 피고보조참가인 등이 1개동의 면적이 건축허가 기준인 400㎡를 초과하지 않도록 여러 동으로 나누어 건축신고를 한 다음 각 축사 건물이 준공되고 나면 이를 하나의 지붕으로 연결하여 실질적으로 1동의 축사 건물로 사용하는 이른바 ‘쪼개기’ 방식을 통해 건축법상의 허가제도를 탈법적으로 회피하는 의도를 가지고 이 사건 각 축사건축신고를 한 것임을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다(원고들은 이 사건 각 축사예정부지에 신축예정인 각 축사의 면적을 합하면 위 각 축사의 신축행위는 건축허가대상이라는 취지로도 주장하나, 위 각 축사의 면적 합계를 기준으로 건축허가대상 여부를 판단해야 할 근거가 없다). 따라서 이 사건 각 처분이 건축법상 규제를 위반한 것이라는 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3) 이 사건 각 처분이 축종별 거리제한 규정을 위반하였는지 여부

가) 축종별 거리제한 규정의 해석

축종별 거리제한 규정은 각 기준 거리에 따른 구역, 즉 250m 이상 300m 미만 구역, 300m 이상 500m 미만 구역, 500m 이상 구역에서 사육 가능한 가축의 총 마릿수를 정한 것으로 볼 여지도 있다(즉 원고들의 주장과 같이, 개별 축사에서 사육되는 가축의 수가 아니라 동일한 지역에 밀집해 있는 전체 가축의 수를 기준으로 축종별 거리제한 규정에서 정한 기준 충족 여부를 판단하여야 한다고 볼 여지도 있다).

그러나 가축분뇨법 및 이 사건 조례의 관련 규정 내용과 체계, 문언에다가 다음과 같은 사정들, 즉 ① 축종별 거리제한 규정을 해석함에 있어서는 주민의 생활환경 및 수질환경보호라는 공익뿐만 아니라 축산시설을 운영하려는 축산업자들의 재산권 보장, 직업선택의 자유 등의 사익까지도 조화롭게 고려해야 할 필요가 있는 점, ② 축종별 거리제한 규정은 주거밀집지역 주변 지역에서 이격 거리에 따라 축종별로 사육 가능한 가축수와 관련하여 주거밀집지역에 위치한 가구의 지적도 대지경계선으로부터 ‘축사경계’까지의 직선거리를 기준으로 한다고 정하고 있으므로, 사육가능 가축수의 판단은 각 기준 거리에 따른 구역 내에 위치하는 개별 축사를 기준으로 한다고 해석함이 위 규정의 문언에 부합하는 점, ③ 각 기준 거리 구역 내의 전체 축사를 기준으로 사육가능 가축수를 정할 경우에는 증감변동하는 기존 축사의 사육가축 마릿수에 따라 신규축산업자의 진입 여부나 사육가능 가축수가 좌우되므로, 신규축산업자의 지위가 지나치게 불안정하게 되는 점(가령 250m 이상 300m 미만 구역에서 사육되는 가축수의 증감변동에 따라 300m 이상 또는 500m 이상 구역에서의 사육가능 가축수까지도 영향을 받게 된다) 등을 종합하면, 축종별 거리제한 규정에서 정한 축종별 사육 가능 가축수는 위 각 기준 거리 구역 내에 위치하는 개별 축사를 기준으로 정한 것이라고 해석함이 타당하다.

나) 구체적 판단

앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하면, F, G는 각각 96마리, 피고보조참가인은 91마리의 소를 사육할 예정이고 F, G 및 피고보조참가인의 각 축사예정부지에 신축 중인 각 축사는 **리 마을로부터 300m 밖, 500m 안에 위치하여 축종별 거리제한 규정에서 정한 축종별 사육마릿수에 따른 거리제한 기준을 충족하고 있다(원고들은 F와 G가 실질적으로 하나의 축사를 건축, 운영할 예정이어서 이들의 축사건축신고 수리가 축종별 거리제한 규정에 위반된다는 취지로도 주장하나, F와 G가 각자 자신의 축사예정부지에 축사들을 신축하겠다는 건축신고를 한 점 등에 비추어 보면, F와 G의 각 축사예정부지가 인접해있다는 사정만으로 이들이 사실상 하나의 축사에서 192마리의 소를 사육하리라고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다). 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

정회목 변호사