[행정소송 손실보상] 도시계획시설의 예정지로 지정된 부지가 다른 공익사업의 사업구역에 편입된 경우 부지 지상 가설건축물의 임차인이 영업손실보상을 청구할 수 있는지 문제된 사건

대법원 2025. 12. 11. 선고 2024두66136   손실보상금

 

1. 판결의 요지

 

이 사건 부지의 소유자들이 도시계획시설(주차장)의 예정지로 지정된 이 사건 부지 지상에 가설건축물 존치기간이 정해져 있는 적법한 건축허가를 받아 가설건축물을 건축하였는데(이하 ‘이 사건 가설건축물’), 원고가 위 가설건축물을 임차하여 영업을 영위하던 중 이 사건 부지가 도시계획시설사업이 아닌 다른 공익사업(이하 ‘이 사건 사업’)의 사업 구역에 편입되자 영업손실보상을 청구한 사안입니다.

 

원심은, 적법하게 건축된 허가 대상 가설건축물의 부지에서 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업이 시행되는 경우, 공익사업의 사업인정고시일을 기준으로 그 이전부터 적법한 허가 대상 가설건축물에서 행하여지고 있던 영업이기만 하면 그 공익사업으로 인한 영업손실보상의 대상에 해당함을 전제로, 이 사건 사업인정고시일 이전부터 적법한 이 사건 가설건축물에서 행하여지고 있던 원고의 영업은 영업손실보상의 대상에 해당한다고 판단하였습니다.

 

대법원은 아래와 같은 법리를 설시하면서, 이 사건 사업인정고시 당시 이 사건 가설건축물의 존치기간은 한 달 정도밖에 남아 있지 않았고, 원고는 존치기간이 만료된 후에도 그로부터 약 2년 5개월이 지난 때까지 이 사건 가설건축물에서 영업을 영위한 사실을 인정할 수 있는 반면, 원고가 위 존치기간이 연장되어 존치기간 만료 이후의 시점에도 이 사건 가설건축물에서 계속 영업을 할 수 있으리라는 정당한 기대가 있었다고 인정할 만한 사정을 찾기 어려운 점 등을 고려하면 원고에게 특별한 희생 또는 손실이 발생하였다고 인정하기 어렵다고 볼 여지가 있다는 이유로, 이와 달리 판단한 원심을 파기ㆍ환송하였습니다.

 

2. 적용법리

 

가. 영업손실보상의 의미 및 취지

 

손실보상은 사인에게 발생하는 재산상 특별한 희생 또는 손실에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평 부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산적 보상이자 특별한 희생에 대한 전보이다. 따라서 손실보상을 받기 위해서는 그 사인에게 특별한 희생 또는 손실이 발생하여야 하고, 재산상의 특별한 희생이나 손실이 발생하였다고 할 수 없는 경우에는 손실보상을 청구할 수 없다(대법원 2024. 5. 30. 선고 2023두61707 판결 참조).

 

영업손실의 보상은 공익사업의 시행으로 인하여 사업구역 안에서 행하고 있는 영업의 폐업․휴업에 따른 손실을 보상하는 것으로, 그 영업이 장래에도 계속 유지될 것임을 전제로 하여 일정기간 동안의 합리적인 기대이익의 상실 등을 보상하는 취지이다.

 

나. 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 토지에서 도시계획시설사업이 시행되는 경우 허가 대상 가설건축물을 건축한 토지소유자 및 임차인이 가설건축물의 철거에 따른 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부(소극) 및 영업자가 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업의 시행으로 인하여 허가받은 존치기간까지 영업을 계속할 수 없게 된 경우 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부(원칙적 적극)

 

앞서 살핀 규정들에 따르면, 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 토지에서 허가 대상 가설건축물을 건축한 토지소유자는 도시계획시설사업이 시행될 때까지 허가 대상 가설건축물을 건축하여 한시적으로 사용할 수 있는 대신 도시계획시설사업이 시행될 경우에는 자신의 비용으로 그 가설건축물을 철거하여야 할 의무를 부담할 뿐 아니라 가설건축물의 철거에 따른 손실보상을 청구할 수 없고, 보상을 청구할 수 없는 손실에는 가설건축물의 철거에 따른 영업손실도 포함된다. 소유자가 그 손실보상을 청구할 수 없는 이상 그의 가설건축물의 이용권능에 터 잡은 임차인 역시 그 가설건축물의 철거에 따른 영업손실의 보상을 청구할 수는 없다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2001다7209 판결 등 참조).

  그런데 허가 대상 가설건축물의 소유자는 도시계획시설사업이 시행되지 않는 한 허가받은 존치기간 내에는 그 가설건축물을 사용할 수 있고, 도시계획시설사업이 아닌 다른 공익사업이 시행되더라도 곧바로 허가 대상 가설건축물을 철거할 의무를 부담한다고 볼 수 없다. 존치기간이 만료되기 전이라도 다른 공익사업의 시행으로 인하여 허가 대상 가설건축물을 사용할 수 없게 될 것을 예상하고서 그 가설건축물을 건축하였다고 볼 수는 없기 때문이다. 이러한 점에서 허가 대상 가설건축물의 소유자나 임차인 등인 영업자는 도시계획시설사업이 시행되지 않는 한 허가받은 존치기간 내에는 그 가설건축물을 사용할 수 있다는 정당한 기대를 가지고 있고, 이러한 기대는 단순한 사실상의 기대를 넘어 법적으로 보호받아야 할 이익에 해당한다.

따라서 적법하게 건축된 허가 대상 가설건축물에서 인적․물적시설을 갖추고 계속적으로 영업을 행하고 있던 영업자가 다른 공익사업의 시행으로 인하여 허가받은 존치기간까지 영업을 계속할 수 없게 되었다면, 원칙적으로 그 영업자는 특별한 희생 또는 손실을 입었다고 볼 수 있다. 

 

다. 영업자가 기존의 건축허가에 따른 존치기간 만료일 이후에 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업으로 인하여 가설건축물에서 영업을 할 수 없게 된 경우 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부(원칙적 소극)

 

그러나 한편으로, 허가 대상 가설건축물은 한시적 이용 및 원상회복을 전제하여 예외적으로 건축이 허용되는 것으로서 필연적으로 존치기간이 정해져 있고, 그 존치기간 연장허가는 행정청의 재량행위에 해당한다. 이러한 사정에 국토계획법이 가설건축물 제도를 둔 목적이나 취지 등을 보태어 보면, 허가 대상 가설건축물의 소유자나 임차인 등인 영업자가 기존의 허가에 따른 존치기간이 향후 연장되어 존치기간 만료일 이후의 시점에도 계속해서 가설건축물을 이용할 수 있다고 기대하더라도, 이는 그 가설건축물의 소유자가 존치기간 연장허가를 신청할 경우 행정청이 이를 허가해줄 것이 분명하다거나 행정청이 그 신청을 거부하는 것이 재량권 일탈․남용에 해당한다는 등의 특별한 사정이 존재하지 않는 한 정당한 사유가 있는 것으로 인정하기 어렵다. 그러므로 그러한 기대는 법적으로 보호받아야 할 이익이라고 볼 수 없는 단순한 사실상의 기대에 불과하다.

 

따라서 적법하게 건축된 허가 대상 가설건축물에서 인적․물적시설을 갖추고 계속적으로 영업을 행하고 있던 영업자가 기존의 허가에 따른 존치기간 만료일 이후에 도시계획시설사업과 무관한 다른 공익사업으로 인하여 가설건축물에서 영업을 할 수 없게 되었다고 하더라도, 그 공익사업의 사업인정고시 당시에 영업자에게 해당 가설건축물에서 존치기간 만료일 이후의 시점에도 계속해서 영업을 할 수 있으리라는 정당한 기대가 있었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 영업자는 특별한 희생 또는 손실을 입었다고 볼 수 없어 영업손실보상을 청구할 수 없다. 영업자에게 그러한 정당한 기대가 있었는지는, 가설건축물 허가나 존치기간 연장허가의 경위, 해당 공익사업의 사업인정고시 당시 가설건축물의 잔여 존치기간, 해당 도시계획시설사업 및 공익사업의 진행 경과, 해당 영업의 내용과 운영 경과 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 

 

정회목 변호사