납세의무자가 확정된 조세채무를 임의로 이행하지 않는 경우 과세관청은 강제징수 절차에 들어가는데, 이러한 강제징수를 위한 일련의 행위를 체납처분이라 합니다. 체납처분절차는 크게 ① 체납자의 재산을 확보하는 압류, ② 압류한 재산을 금전으로 환가하는 매각, ③ 매각대금을 국세 등에 배분·충당하기 위한 청산의 절차로 이루어집니다. 이 중 압류재산의 매각은 공매 또는 수의계약을 통해 이루어지고, 공매는 입찰 또는 경매의 방법에 의해 이루어 집니다.
이러한 일련의 체납처분은 그 전체로서 하나의 행정처분이 되는 것은 아니고, 압류, 매각, 청산이 각각 독립한 행정처분이 됩니다. 과세실무상 이러한 강제징수 절차에 이르게 되는 과정을 보면, 과세관청이 납세자에게 국세의 과세연도·세목·세액 및 그 산출근거·납부기한과 납부장소를 명시한 납부고지서를 발부하고, 납세자가 국세를 납부기한까지 완납하지 아니한 때에는 독촉장 또는 납부최고서를 발부하며, 독촉장(납부최고서 포함, 이하 같다)을 받고 지정된 기한까지 완납하지 아니하면 납세자의 재산을 압류하게 된다. 압류재산을 공매하고자 할 때는 국세징수법에 정해진 사항을 공고한 후, 즉시 그 내용을 체납자 등에 게 통지(공매통지)한 후 공매절차를 진행하여 압류재산을 매각하고, 그 매각대금을 배분 또는 충당합니다.
국제징수법 관련 조항을 개괄하면 다음과 같습니다. 제9조(납세의 고지) - 제23조(독촉과 최고) - 제24조(압류) - 제61조(공매) - 제67조(공매의 방법과 공고) - 제68조(공매 통지) - 제75조(매각결정 및 매수대금의 납부기한 등) - 제81조(배분 방법)
제6조(납세자에 대한 납부고지 등) - 제10조(독촉) - 제31조(압류의 요건등) - 제66조(공매) - 제72조(공매의 공고) - 제75조(공매통지) - 제84조(매각결정 및 매수대금의 납부기한 등) - 제96조(배분 방법)
체납처분은 조세채권의 실현을 목적으로 하는 행정처분이므로 유효하게 확정된 조세채권을 전제로 한다. 따라서 과세처분이 무효 또는 부존재인 경우에는 이를 실현하기 위한 체납처분도 당연무효이나, 과세처분과 체납처분은 별개의 행정처분으로서 독립성을 가지므로 과세처분에 위법한 하자가 있는 경우라도 그 하자가 취소사유에 그칠 때에는 과세처분이 취소되지 아니하는 한 그 과세처분에 의한 체납처분은 위법하다고 할 수 없습니다. 반면, 통상 체납처분 내에서 선행처분에 위법이 있을 때에는 이에 기한 후행처분도 위법하게 됩니다. 체납처분을 구성하는 압류처분, 공매처분 또는 청산처분은 조세채권의 강제적 실현이라는 동일 목적을 위한 일련의 행정처분이므로, 선행처분의 하자가 후행처분에 승계되어 위법합니다.
납세자가 납부기한까지 조세를 완납하지 아니하는 경우에 체납처분에 앞서 그 이행을 최고하는 행위를 독촉이라고 하는데, 세무서장은 원칙적으로 납부기한 경과 후 10일 이내에 독촉장을 발부하여야 합니다(국세징수법 제10조 제1항, 제2항). 독촉은 납세의무 소멸시효의 중단사유이다(국세기본법 제28조 제1항). 독촉은 납기 전 징수의 경우를 제외하고는 체납처분의 필요적 전제요건이므로, 독촉절차를 거치지 않고 바로 압류로 나아간 경우 그 압류처분은 위법하게 되나, 그와 같은 하자는 취소사유에 해당하고 당연무효 사유는 아닙니다. 또한, 법원은 압류처분의 단계에서 독촉절차의 흠결이 있었더라도 그 이후의 공매절차에서 공매통지서가 적법하게 송달되고 매수인이 매각결정에 따른 매각대금을 납부한 이후에는 특별한 사정이 없는 한 당해 공매처분을 취소할 수 없다고 판단합니다.
국세징수법상의 가산금, 중가산금은 국세체납이 있는 경우에 법률의 규정에 따라 당연히 발생하고 그 액수도 확정되는 것이기는 하나, 그에 관한 징수절차를 개시하려면 독촉장에 의하여 그 납부를 독촉함으로써 가능한 것이므로 가산금 및 중가산금의 납부독촉은 징수처분으로서 항고소송의 대상이 됩니다.
체납처분절차는 압류에 의하여 개시된다. 납세자가 독촉장을 받고 지정된 기한까지 국세와 가산금을 완납하지 아니하면 납세자의 재산을 압류합니다(국세징수법 제34조). 실무상 압류처분과 관련해서는 압류의 대상이 된 재산의 소유권을 주장하는 제3자 또는 압류 이후 소유권을 취득한 제3자의 원고 적격이 주로 문제되는데, 법원은 체납자 아닌 제3자 소유물건을 대상으로 한 압류처분은 당연무효이고, 이러한 경우 제3자는 과세관청을 상대로 직접 압류처분의 취소나 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다고 봅니다. 반면, 국세징수법상 압류등기가 된 부동산을 양도받아 그 이름으로 소유권이전등기를 마친 사람은 압류처분에 대하여 사실상 간접적인 이해관계를 가질 뿐 법률상직접적이고 구체적인 이익을 가지는 것은 아니어서 직접 당해 압류처분의 취소 또는 무효확인을 구할 당사자적격은 없으나, 국세징수법상의 압류해제의 요건이 충족되었음을 이유로 세무서장에게 압류해제의 신청을 할 수 있고, 그 압류해제신청을 거부할 경우 그 거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익은 있습니다. 따라서 압류집행 후 소유권을 취득한 제3자는 압류해제신청에 대한 거부처분취소소송을 제기하는 방법으로 권리구제를 받거나 당연무효사유가 있으면 민사소송으로 압류등기말소를 구할 수 있습니다.
공매는 매수의 기회를 일반에게 공개하여 강제적으로 환가하는 처분으로서 체납처분 절차 중의 한 단계이고, 입찰 또는 경매의 방법에 의하며(국세징수법제61조 제1항, 제67조 제1항), 국세징수법이 정한 방법과 절차에 따라 진행됩니다. 국세징수법상 공매절차는 매각예정가격의 결정(국세징수법 제63조) ⇒ 공매공고(제67조) ⇒ 공매통지(제68조) ⇒ 공매의 집행(공매보증금의 납입과 입찰, 개찰 등, 제65조 내지 제73조) ⇒ 매각결정(제75조 내지 제77조) 등의 순서로 진행됩니다.
공매는 매수의 기회를 일반에게 공개하여 강제적으로 환가하는 처분으로서 체납처분 절차 중의 한 단계이고, 입찰 또는 경매의 방법에 의하며(국세징수법 제65조 제2항), 국세징수법이 정한 방법과 절차에 따라 진행됩니다. 국세징수법상 공매절차는 매각예정가격의 결정(국세징수법 제68조) ⇒ 공매공고(제72조) ⇒ 공매통지(제75조) ⇒ 공매의 집행(공매보증금의 납입과 입찰, 개찰 등, 제71조, 제82조) ⇒ 매각결정(제84조 내지 877조) 등의 순서로 진행됩니다.
이러한 일련의 공매절차 과정 중 어느 부분을 특히 공매처분이라고 하는지 명확하지는 않으나, 법원은 공매하기로 하는 결정 자체나 공매통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 보고 있으므로 매각결정으로 인하여 체납자와 매수인(최고가 청약자) 간에 매매계약이 성립하는 효과를 발생시킨다는 점에서 매각결정을 공매처분으로 봄이 타당할 것입니다.
공매는 세무서장이 하는 것을 원칙으로 하고, 다만 필요한 경우 한국자산관리공사로 하여금 공매를 대행하게 할 수 있다(국세징수법 제103조). 한국자산관리공사가 행한 공매처분에 대한 항고소송을 제기함에 있어서는 수임청인 한국자산관리공사를 피고로 하여야 하고, 위임청인 세무서장은 피고적격이 없습니다. 따라서 피고 지정을 잘못하여 피고적격이 없는 세무서장을 상대로 공매처분의 취소를 구하는 소가 제기된 경우, 법원으로서는 석명권을 행사하여 피고를 한국자산관리공사로 경정하게 하여 소송을 진행함이 타당합니다.
먼저, 공매통지의 하자에 대한 법원 판례입니다. 세무서장은 공매공고를 한 때에는 즉시 그 내용을 체납자·납세담보물의 소유자와 공매재산이 공유물의 지분인 경우 공유자 및 그 압류재산상의 전세권·질권·저당권 그 밖의 권리를 가진 자에게 통지하여야 합니다(국세징수법 제75조). 이러한 체납자 등에 대한 공매통지는 국가의 강제력에 의하여 진행되는 공매에서 체납자 등의 권리 내지 재산상의 이익을 보호하기 위하여 법률로 규정한 절차적 요건이라고 보아야 하며, 공매처분을 하면서 체납자 등에게 공매통지를 하지 않았거나 공매통지를 하였더라도 그것이 적법하지 아니한 경우에는 절차상의 흠이 있어 그 공매처분은 위법합니다.
다만, 공매통지의 목적이나 취지 등에 비추어 보면, 체납자 등은 자신에 대한 공매통지의 하자만을 공매처분의 위법사유로 주장할 수 있을 뿐 다른 권리자에 대한 공매통지의 하자를 들어 공매처분의 위법사유로 주장하는 것은 허용되지 않습니다. 한편, 법원은 비록 압류처분의 단계에서 독촉의 흠결과 같은 절차상의 하자가 있었다고 하더라도 그 이후에 이루어진 공매절차에서 공매통지서가 적법하게 송달된 바가 있다면 매수인이 매각결정에 따른 매수대금을 납부한 이후에는 특별한 사정이 없는한 당해 공매처분을 취소할 수 없다고 하고, 세무서장이 공매통지서에 압류처분의 체납세액을 잘못 기재하였다고 하더라도 공매처분이 위법한 것은 아니라고 봅니다.
다음은 공매결정 및 공매통지의 처분성 여부입니다. 법원은 한국자산관리공사가 당해 부동산을 공매 또는 재공매(입찰)하기로 한 결정자체는 내부적인 의사결정에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다고 봅니다. 또한, 공매통지에 하자가 있는 경우 그 공매처분이 위법하게 되지만, 공매통지 자체가 그 상대방인 체납자 등의 법적 지위나 권리·의무에 직접적인 영향을 주는 행정처분에 해당한다고 할 것은 아니므로 공매통지 자체를 항고소송의 대상으로 삼아 그 취소 등을 구할 수는 없습니다.
정회목 변호사
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