[행정소송 업무정지] 폐기된 서류에 관한 구 국민건강보험법상 서류제출명령 위반을 이유로 한 업무정지 처분의 취소를 구하는 사건

대법원 2023. 12. 21. 선고 2023두42904   업무정지 처분 취소

 

1. 판결의 요지

 

피고는 원고에게 구 국민건강보험법(2019. 12. 3. 법률 제16728호로 개정되기 전, 이하 같음) 제97조 제2항 및 의료급여법 제32조 제2항에 따라 본인부담금 수납대장을 포함한 급여 관계 서류의 제출을 명하였는데(‘이 사건 제출명령’), 원고는 본인부담금 수납대장에 해당하는 이 사건 일일마감표의 일부만을 제출하면서 나머지(‘이 사건 미제출 서류 부분’)은 이미 폐기하여 제출할 수 없다는 이유로 이 사건 제출명령에 응하지 않았고, 이에 대해 피고가 이 사건 제출명령을 위반하였다는 이유로 각 1년의 의료급여기관 및 요양기관 업무정지처분(‘이 사건 각 처분’)을 하자, 원고가 이 사건 각 처분의 취소를 구한 사안입니다.

 

원심은, (1) 원고가 이 사건 제출명령 당시 이 사건 미제출 서류 부분을 소지하고 있었다거나 원고가 이 사건 제출명령이 있을 것을 미리 예상하여 이 사건 미제출 서류 부분을 폐기하거나 멸실시켰다는 점을 인정할 증거가 없다는 등의 이유로 원고가 이 사건 미제출 서류 부분에 관하여 이 사건 제출명령을 위반하였다고 볼 수 없고, (2) 가사 원고가 이 사건 제출명령을 위반하였다고 보더라도 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하였습니다.

 

대법원은 아래와 같은 법리를 설시하면서, (1) 원고가 이 사건 미제출 서류 부분을 포함하여 이 사건 일일마감표를 생성․작성하였다는 사정이 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 볼 여지가 많으므로, 이 사건 제출명령과 무관하게 이 사건 미제출 서류 부분이 폐기되었다는 사정에 대한 주장․증명책임은 이 사건 각 처분의 상대방인 원고에게 귀속되는데, 원고가 제출한 자료만으로는 이 사건 미제출 서류 부분이 이 사건 제출명령과 무관하게 폐기되었다고 인정하기 어렵고, (2) 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 단정하기 어렵다고 보아, 이와 달리 판단한 원심판결을 파기·환송하였습니다.

 

2. 적용법리

 

요양기관 등이 서류보존의무를 위반하여 서류제출명령에 응할 수 없는 경우 서류제출명령 불이행을 이유로 제재를 가할 수 있는지 여부(원칙적 소극) 및 제재를 가할 수 있는 예외적인 경우, 요양기관 등이 서류보존의무를 위반하여 서류제출명령에 응하지 못하였다고 주장하는 경우 급여 관계 서류의 생성·작성에 대한 증명책임 소재(= 처분청), 처분청의 서류제출명령과 무관하게 급여 관계 서류가 폐기되었다는 사정에 대한 증명책임의 소재(= 요양기관 등)

 

구 국민건강보험법(2019. 12. 3. 법률 제16728호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제97조 제2항, 제98조 제1항 제2호, 제116조, 의료급여법 제28조 제1항 제3호, 제32조 제2항, 제35조 제5항의 각 규정에 따르면, 처분청은 요양기관 내지 의료급여기관(이하 ‘요양기관 등’이라고 한다)에 대하여 요양․약제의 지급 등 보험급여 내지 진료․약제의 지급 등 의료급여에 관한 서류(이하 ‘급여 관계 서류’라고 한다)의 제출을 명할 수 있고(이하 ‘서류제출명령’이라고 한다), 이를 위반한 요양기관 등은 업무정지라는 행정적 제재처분의 대상이 될 뿐만 아니라 형사처벌까지 받을 수 있다. 이에 비해 요양기관 등이 5년간 급여 관계 서류를 보존하지 않을 경우에는 100만 원 이하의 과태료를 부과 받을 수 있을 뿐이다(구 국민건강보험법 제96조의2 제1항, 제119조 제4항 제4호, 의료급여법 제11조 제1항, 제37조 제2항).

 

이처럼 구 국민건강보험법과 의료급여법은 요양기관 등의 서류제출명령에 응할 의무와 서류보존의무를 별도로 규정하면서 각각의 위반 정도를 달리 보고 있다. 따라서 위와 같은 규정들의 내용, 체계와 함께 서류제출명령의 실효성 제고 등을 위한 구 국민건강보험법 및 의료급여법의 입법 취지 등을 종합하면, 요양기관 등이 이미 서류보존의무를 위반하여 급여 관계 서류를 보존하고 있지 않음을 이유로 서류제출명령에 응할 수 없는 경우에는 처분청이 요양기관 등에게 서류제출명령 불이행을 이유로 제재를 할 수 없음이 원칙이지만, 요양기관 등이 서류제출명령을 받을 것을 예상하였거나 실제 서류제출명령이 부과되었음에도 이를 회피할 의도에서 급여 관계 서류를 폐기하는 경우에는 처분청이 요양기관 등에게 서류제출명령 불이행을 이유로 제재처분을 부과할 수 있다고 봄이 타당하다.

 

한편, 항고소송에 있어서 해당 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 해당 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 책임이 돌아간다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결 참조). 따라서 급여 관계 서류의 보존행위가 요양기관 등의 지배영역 안에 있고, 요양기관 등이 서류보존의무기간 내에 이를 임의로 폐기하는 것 자체가 이례적이라는 사실에 비추어 볼 때, 요양기관 등이 서류제출명령의 대상인 급여 관계 서류를 생성․작성하였다고 볼 만한 사정에 대해 처분청이 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 이를 증명하였다면, 처분청의 서류제출명령과 무관하게 급여 관계 서류가 폐기되었다는 사정은 이를 주장하는 측인 요양기관 등이 증명하여야 한다.

 

정회목 변호사