[행정소송 참여제한환수] 지방자치단체(경기도)의 조례에 의해 설립된 전담기관의 참여제한 및 환수 통지에 대한 취소소송을 대등한 당사자 간의 공법상 계약에 따른 채무로 보아 행정소송의 대상인 처분에 해당하니 않는다고 보아 각하한 판결

수원지방법원 2018. 1. 23. 선고 2017구합60704 판결

 

1. 사실관계

 

가. 재단법인 경기도과학기술진흥원은 ‘경기도 과학기술진흥 조례’ 제12조에 따라 과학기술과 정책의 연구·발굴을 통해 과학기술의 발전에 기여하기 위해 설립되었는데, 재단법인 경기과학기술진흥원은 2017. 1. 6. 해산되었고, 경기도경제과학진흥원이 ‘경기도 출연기관의 통폐합 및 운영에 관한 조례’ 부칙 (2016. 9. 29.) 제2조에 따라 재단법인 경기과학기술진흥원의 법률관계를 승계하였다.

 

나. 원고는 2014. 10. 23. 피고(해산되기 전의 ‘경기과학기술진흥원장’, 이하 ‘피고’로 통칭)와 사이에 다음과 같이 경기도 기술개발사업(이하 ‘이 사건 사업’)협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하고 피고에게 사업계획서(이하 ‘이 사건 사업계획서’)를 제출하였다.

- 이 사건 협약 - 0 과제명 : 재난(화재)시 전용단말기 또는 휴대폰 화면에 피난방향표시 및 긴급피난경로 제공 서비스 시스템(이하 ‘이 사건 과제’) 0 개발기간: 2014. 10. 1. ~ 2015. 9. 30. 0 주관기관: 원고 0 전담기관: 피고 0 제11조(형약과 제 규정 등의 준수 및 제재조치) 제2항: 피고는 원고 등 사업수행기관이 제2조의 제반규정 또는 이 사건 협약을 위반하였을 경우와 과제수행의 불성실 등으로 중단 또는 실패를 한 경우에 ‘경기도 기술개발사업 훈영요령’(이하 ‘운영요령’) 제38조 및 제반 규정에 따라 경기도 기술개발사업(국가 등 다른 기관이 수행하는 사업을 포함)의 참여 제한 및 사업비 환수의 조치, 기타 민·형사상 조치 등을 할 수 있다

 

다. 원고는 2015. 9. 30. 피고에게 이 사건 과제와 최종보고서(이하 ’이 사건 최종보고서’)를 제출하였고， 피고는 2015. 12. 7. 원고에게 이 사건 과제의 수행실적에 대한 최종평가 결과 “보완”으로 결정되었음을 통보(보완기간: 3개월)하였다.

 

라. 원고는 이에 2016년 3월경 피고에게 이 사건 과제의 보완보고서(이하 ‘이 사건 보완보고서’)를 제출하였고, 피고는 원고가 수행한 이 사건 과제(보완)의 최종평가(재평가) 결과 “실패(불성실)”로 결정되었음을 이유로, 2016. 3. 18. 원고에 대하여 도지원금 6,000만원의 환수 및 6년간의 경기도 기술개발사업 참여제한을 내용으로 하는 제재결정을 통보하였다. 위 통보서에는 행정심판청구를 제기할 수 있는지 여부, 행정심판청구의 기간 등에 관한 내용이 기재되어 있지 아니하다.

 

마. 원고는 이에 불복하여 처분일로부터 180일 이내인 2016. 9. 7. 경기도 행정심판위완회에 심판청구를 하였고, 경기도 행정심판위원회는 2017. 1. 4. 위 2016. 3. 18.자 제재결정 중 ‘경기도 기술개밥사업 참여 6년간 제한 중 3년을 초과하는 부분’을 취소하는 재결을 하였다(이하 위 2016. 3. 18.자 제재결정 중 위와 같이 취소되고 남은 경기도 기술개발사업 참여제한 3년 및 도 지원금 환수통보를 ‘이 사건 통보’라 한다).

 

2. 법원의 판단

 

행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

 

다음의 각 사정, 즉 (1) 경기도 기술개발사업 과제 수행에 따른 도 지원금 출연을 위하여 체결된 이 사건 협약은 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당한다고 봄이 타당한 점, (2) 운영요령은 경기도 과학기술진흥 조례 제8조에 의한 기술개발사업을 효율적으로 추진하기 휘하여 필요한 사항을 정한 것으로서 그 규범적 성격은 경기도와 피고의 내부업무처리 규정에 불과한 것으로 보이는데, 운영요령 제38조는 구체적인 법령상의 위임근거가 없는 이상, 이 사건 협약에 의해 계약내용으로 편입됨으로써 원고에 대하여 규범적 효력이 미치게 되는 것으로 보아야 하는 점, (3) 피고는 이 사건 통보에서 운영요령 제38조를 관련규정으로 거시하면서 국가나 다른 지방자치단체가 실시하는 사업이 아닌 경기도 기술개발사업만으로 그 범위를 한정하여 참여를 제한하고 도 지원금을 환수함을 명시하였는데, 앞서 본 운영요령 제38조의 규범적 효력에 비추어 볼 때 위 통보는 결국 이 사건 협약에 기하여 행해진 공법상 계약에 기한 의사의 표명임이 분명하고, 이를 달리 처분으로 보아야 할 법리적 근거는 없는 점, (4) 또한 이 사건 통보에 따라 원고가 도 지원금을 반환하지 아니하는 경우 관련 법령상 강제징수 절차에 의한 환수장치가 별도로 마련되어 있지 아니하고, 민사소송 또는 공법상 당사자소송을 통해 집행권원을 확보하여야 하는 점, (5) 피고도 이 사건 협약에 의하여 도 지원급 환수 등의 조치를 하였을 뿐 법령상 근거에 기한 것은 아니라고 입장을 밝히고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 통보는 이 사건 협약에 기해 계약내용으로 편입된 운영요령 제38조에서 정하는 바에 따라 계약의 상대방인 원고를 일정기간 동안 경기도 기술개발사업에 참여시키지 않을 뿐만 아니라 도 지원금을 환수조치에 착수하겠는 뜻의 공법상 계약에 따른 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시에 불과하므로, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당된다고 할 수 없다.

 

따라서 원고가 민사소송 또는 공법상 당사자소송의 방법으로 이 사건 통보의 효력, 경기도 기술개발사업 참가 자격의 유무 등을 다투는 것은 별론으로 하고, 이 서건 소는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아닌 이 사건 통보를 대상으로 한 것이어서 부적법하다고 봄이 타당하다.

 

정회목 변호사