[행정소송 건축허가] 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(토지형질변경) 허가의 관계, 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가의 관계 및 환경영향평가법령상 사업계획 면적의 개념이 쟁점이 된 판결

대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결

1. 판결의 요지

지목이 ‘답’인 토지 위에 이 사건 축사를 건축하기 위해서는 건축법상 건축허가 외에도 국토계획법상 개발행위(토지형질변경)허가를 받아야 하고, 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가 절차도 거쳐야 합니다. 대법원은 원고가 국토계획법상 개발행위(토지형질변경) 허가를 받지 않음으로써 이 사건 축사의 ‘부지 확보’ 요건을 충족하지 못하였을 뿐 아니라, 이 사건 건축허가절차에서 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가기준 충족 여부에 대한 심사도 누락되었으므로 건축행정청인 피고가 이 사건 건축허가를 직권으로 취소할 수 있다고 판단하여 원심판결을 파기하였습니다. 대법원은 환경영향평가 대상을 판단하는 기준인 사업계획 면적의 개념에 대하여 처음으로 판시하면서, 소규모 환경영향평가 대상인 이 사건 축사 건축허가는 소규모 환경영향평가를 거치지 않아서 위법하다는 이유로 원심판결을 파기하였습니다.

2. 적용법리

가. 행정청은 건축주의 건축계획이 마땅히 갖추어야 할 ‘부지 확보’ 요건을 충족하지 못하였음을 이유로 이미 발급한 건축허가를 직권으로 취소할 수 있는지(적극)

건축주가 ‘부지 확보’ 요건을 완비하지는 못한 상태이더라도 가까운 장래에 ‘부지 확보’ 요건을 갖출 가능성이 높다면, 건축행정청이 추후 별도로 국토계획법상 개발행위(토지형질변경) 허가를 받을 것을 명시적 조건으로 하거나 또는 당연히 요청되는 사항이므로 묵시적인 전제로 하여 건축주에 대하여 건축법상 건축허가를 발급하는 것이 위법하다고 볼 수는 없다. 그러나 건축주가 건축법상 건축허가를 발급받은 후에 국토계획법상 개발행위(토지형질변경) 허가절차를 이행하기를 거부하거나, 그 밖의 사정변경으로 해당 건축부지에 대하여 국토계획법상 개발행위(토지형질변경) 허가를 발급할 가능성이 사라졌다면, 건축행정청은 건축주의 건축계획이 마땅히 갖추어야 할 ‘부지 확보’ 요건을 충족하지 못하였음을 이유로 이미 발급한 건축허가를 직권으로 취소·철회하는 방법으로 회수하는 것이 필요하다.

나. 건축주가 건축물을 건축하기 위해서는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가를 각각 별도로 신청하여야 하는 것이 아니라, 건축법상 건축허가절차에서 관련 인․허가 의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되도록 하여야 하는지(적극)

건축법 제11조 제5항 제3호, 국토계획법 제57조 제1항 규정들의 내용과 체계, 입법취지를 종합하면, 건축주가 건축물을 건축하기 위해서는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가를 각각 별도로 신청하여야 하는 것이 아니라, 건축법상 건축허가절차에서 관련 인·허가 의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되도록 하여야 한다. 즉, 건축주는 건축행정청에 건축법상 건축허가를 신청하면서 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가 심사에도 필요한 자료를 첨부하여 제출하여야 하고, 건축행정청은 개발행위허가권자와 사전 협의절차를 거침으로써 건축법상 건축허가를 발급할 때 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되도록 하여야 한다. 이를 통해 건축법상 건축허가절차에서 건축주의 건축계획이 국토계획법상 개발행위 허가기준을 충족하였는지가 함께 심사되어야 한다. 건축주의 건축계획이 건축법상 건축허가기준을 충족하더라도 국토계획법상 개발행위 허가기준을 충족하지 못한 경우에는 해당 건축물의 건축은 법질서상 허용되지 않는 것이므로, 건축행정청은 건축법상 건축허가를 발급하면서 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되지 않은 것으로 처리하여서는 안 되고, 건축법상 건축허가의 발급을 거부하여야 한다.

환경영향평가법 시행령 제59조 [별표4] 제1호 다목에서의‘사업계획 면적’은 소규모 환경영향평가의 대상을 판정하는 기준이 된다. 개발사업의 입지의 타당성과 개발사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하고자 하는 소규모 환경영향평가 제도의 취지를 고려하면, ‘사업계획 면적’이란 개발사업이 이루어지는 전체 면적으로서, 사업자가 해당 개발사업의 사업계획을 수립·시행하기 위하여 관계법령상 행정청의 인·허가를 받아야 할 필요가 있는 모든 토지 면적의 총합을 의미한다고 봄이 타당하다.

정회목 변호사