[행정소송 집행정지] 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률에 따른 직접생산확인 취소처분의 확정과 집행정지결정의 관계

대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34070 판결

1. 판결의 요지

피고는, 원고가 직접생산확인을 받아 공공기관의 장과 납품 계약을 체결하고도 직접생산하지 않은 제품을 납품하였다(= 이 사건 위반행위)는 이유로, 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 ‘판로지원법’) 제11조 제3항 중 제2항 제3호 부분에 따라 그 당시 유효기간이 남아 있었던 원고의 모든 직접생산확인 제품 목록에 대하여 1차 직접생산확인 취소처분(= 1차 취소처분)을 하였습니다. 그러나 원고가 취소소송(= 선행 취소소송)을 제기하고 집행정지결정이 이루어져, 원고의 본안패소판결이 확정된 후에야 집행정지가 실효되면서 1차 취소처분을 집행할 수 있게 되었습니다. 그런데 1차 취소처분 당시 유효기간이 남아 있었던 직접생산확인의 전부 또는 일부는 집행정지기간 중 유효기간이 모두 만료되고, 원고가 집행정지기간 중 2차 직접생산확인 신청을 하여 2차 직접생산확인을 받아, 1차 취소처분 당시 유효기간이 남아 있었던 직접생산확인 제품 목록과 1차 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점에 유효기간이 남아 있는 직접생산확인 제품 목록이 달랐습니다. 이에 피고는 직접생산확인 취소 대상을 ‘1차 취소처분 당시’ 유효기간이 남아 있었던 모든 제품에서 ‘1차 취소처분을 다시 집행할 수 있게 된 시점’을 기준으로 유효기간이 남아 있는 모든 제품으로 변경하는 이 사건 처분을 하였습니다.

원심은, 이 사건 처분이 1차 취소처분과 달리 2차 직접생산확인의 원시적 하자, 즉 2차 직접생산확인 신청이 판로지원법 제11조 제2항 제3호에서 정한 사유로 모든 제품에 대한 직접생산확인이 취소된 경우에는 그 취소된 날부터 6개월간 모든 제품에 대하여 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못하도록 규정한 같은 조 제5항 중 제2항 제3호에 관한 부분에 위배된다는 점을 처분사유로 하는 직접생산확인 취소처분이라고 전제하였습니다. 그런 다음, 집행정지기간 중에는 1차 취소처분을 집행할 수 없었으므로, 원고가 그 기간 중에 한 2차 직접생산확인 신청이 위 조항에 위배된다고 볼 수 없고, 선행 취소소송에서 원고 패소판결이 확정되었다고 하더라도 위 신청이 소급하여 위 조항에 위배되는 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않아 위법하다고 판단하였습니다.

그러나 대법원은, 판로지원법은 직접생산확인 제도를 엄격히 유지할 공익상의 필요가 크다는 점을 감안하여 직접생산확인을 받고도 직접생산하지 않은 제품을 납품한 중소기업자에 대하여 반드시 모든 제품에 대한 직접생산확인을 취소하고, 그 취소된 날부터 6개월간 직접생산확인 신청을 제한하며, 공공기관의 장으로 하여금 원칙적으로 그 중소기업자와 체결한 계약의 전부 또는 일부를 해제하거나 해지하도록 하여 6개월간 중소기업자간 경쟁입찰에서 배제되도록 한 점, 그런데 위와 같은 경우 관할 행정청이 직접생산확인 취소 대상을 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점 또는 그와 가까운 시점을 기준으로 유효기간이 남아 있는 모든 제품에 대한 직접생산확인으로 변경할 수 없다고 보면 해당 중소기업자는 취소처분을 집행할 수 있게 된 이후에도 그 시점에 보유하고 있는 모든 제품에 대한 직접생산확인을 기초로 중소기업자간 경쟁입찰에 계속 참가할 수 있게 되어 판로지원법이 의도한 제재 효과를 달성하지 못하게 될 뿐만 아니라 집행정지결정을 받지 않은 처분상대방은 취소처분을 집행하는 시점에 보유하고 있는 모든 제품에 대한 직접생산확인이 취소되는 불이익을 입게 되는 것과 비교할 때 집행정지결정을 받은 처분상대방에게 혜택을 부여하는 결과도 되는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 경우 피고는 1차 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점으로부터 상당한 기간 내에 직접생산확인 취소 대상을 ‘1차 취소처분 당시’ 유효기간이 남아 있었던 모든 제품에서 ‘1차 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점 또는 그와 가까운 시점’을 기준으로 유효기간이 남아 있는 모든 제품으로 변경하는 처분을 할 수 있고, 이 사건 처분은 위와 같이 변경처분에 해당하므로, 선행 취소소송의 확정 판결에서 판단한 것처럼 이 사건 위반행위가 인정된다면, 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정된다고 보아야 한다는 이유로 파기환송한 판결입니다.

2. 적용법리

가. 집행정지결정이 기간만료로 실효되는 경우 행정청이 취하여야 할 조치

제재처분에 대한 행정쟁송절차에서 처분에 대해 집행정지결정이 이루어졌더라도 본안에서 해당 처분이 최종적으로 적법한 것으로 확정되어 집행정지결정이 실효되고 제재처분을 다시 집행할 수 있게 되면, 처분청으로서는 당초 집행정지결정이 없었던 경우와 동등한 수준으로 해당 제재처분이 집행되도록 필요한 조치를 취하여야 한다. 집행정지는 행정쟁송절차에서 실효적 권리구제를 확보하기 위한 잠정적 조치일 뿐이므로, 본안 확정판결로 해당 제재처분이 적법하다는 점이 확인되었다면 제재처분의 상대방이 잠정적 집행정지를 통해 집행정지가 이루어지지 않은 경우와 비교하여 제재를 덜 받게 되는 결과가 초래되도록 해서는 안 된다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2013두25498 판결의 취지 참조). 반대로, 처분상대방이 집행정지결정을 받지 못했으나 본안소송에서 해당 제재처분이 위법함이 확인되어 취소하는 판결이 확정되면, 처분청은 그 제재처분으로 처분상대방에게 초래된 불이익한 결과를 제거하기 위하여 필요한 조치를 취하여야 한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두52019 판결의 취지 참조).

나. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따른 1차 직접생산확인 취소처분에 대한 선행소송에서 집행정지결정이 있은 후 최종적으로 청구기각 판결이 확정되어 1차 취소처분의 효력이 부활한 경우, 피고 행정청이 직접생산확인취소의 대상이 되는 제품목록을 현재 유효한 직접생산확인 제품목록으로 변경하는 내용의 2차 취소처분(변경처분)을 할 권한이 있는지 여부(적극)

간단한 예를 들어보고자 한다. 직접생산확인을 받은 중소기업자가 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 직접생산하지 않은 제품을 납품하였다. 관할 행정청은 이 사건 근거 조항에 따라 당시 유효기간이 남아 있는 중소기업자의 모든 제품에 대한 직접생산확인을 취소하는 1차 취소처분을 하였다. 이에 대하여 중소기업자는 1차 취소처분에 대하여 취소소송을 제기하였고, 집행정지결정이 이루어졌다. 그러나 결국 중소기업자의 패소판결이 확정되어 집행정지가 실효되고, 취소처분을 집행할 수 있게 되었다. 그런데 1차 취소처분 당시 유효기간이 남아 있었던 직접생산확인의 전부 또는 일부는 집행정지기간 중 유효기간이 모두 만료되었고, 1차 취소처분 당시 유효기간이 남아 있었던 직접생산확인 제품 목록과 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점에 유효기간이 남아 있는 직접생산확인 제품 목록은 다르다.

위와 같은 경우 관할 행정청은 1차 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점으로부터 상당한 기간 내에 직접생산확인 취소 대상을 ‘1차 취소처분 당시’ 유효기간이 남아 있었던 모든 제품에서 ‘1차 취소처분을 집행할 수 있게 된 시점 또는 그와 가까운 시점’을 기준으로 유효기간이 남아 있는 모든 제품으로 변경하는 처분을 할 수 있다고 보아야 한다. 이러한 변경처분은 중소기업자가 직접생산하지 않은 제품을 납품하였다는 점과 이 사건 근거 조항(「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제11조 제3항 중 제2항 제3호에 관한 부분)을 각각 궁극적인 ‘처분하려는 원인이 되는 사실’과 ‘법적 근거’로 한다는 점에서 1차 취소처분과 동일하고, 제재의 실효성을 확보하기 위하여 직접생산확인 취소 대상만을 변경한 것이다.

정회목 변호사