[행정소송 손실보상] 공익사업으로 수용이 된 토지에 관한 영농손실보상금 청구 사건

대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두32696 판결

1. 판결의 요지

개정 시행규칙의 부칙이 ‘실제소득이 작목별 평균소득의 2배를 초과는 경우 작목별 평균생산량의 2배를 영농손실액으로 보상’하도록 하는 개정 시행규칙 조항을 규칙 시행 후 보상계획을 공고·통지하는 공익사업부터 적용하도록 하는 경과 규정을 두고 있어 개정 토지보상법 시행규칙의 적용 범위 및 위 개정 시행규칙 조항이 정당보상원칙 등에 위반되는지 여부가 문제가 된 사건에서, 위 개정 시행규칙 조항은 규칙 시행 전 사업인정고시가 있었으나 보상계획의 공고·통지는 규칙 시행 후 있었던 사업에 적용되고, 이와 같은 내용의 개정 시행규칙 조항이 정당보상원칙과 비례원칙에 위반되지 않고 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 볼 수 없다고 판단한 판결입니다.

2. 적용 법리

가. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’) 시행규칙 제48조에 정한 영농손실액 보상의 성격

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 시행규칙 제48조에서 정한 영농손실액 보상(이하 ‘영농보상’이라고 한다)은 편입토지 및 지장물에 관한 손실보상과는 별개로 이루어지는 것으로서, 농지가 공익사업시행지구에 편입되어 공익사업의 시행으로 더 이상 영농을 계속할 수 없게 됨에 따라 발생하는 손실에 대하여 같은 시행규칙 제46조에서 정한 폐업보상과 마찬가지로 장래의 2년간 일실소득을 보상함으로써, 농민이 대체 농지를 구입하여 영농을 재개하거나 다른 업종으로 전환하는 것을 보장하기 위한 것이다. 영농보상은 농민이 기존 농업을 폐지한 후 새로운 직업 활동을 개시하기까지의 준비기간 동안에 농민의 생계를 지원하는 간접보상이자 생활보상으로서의 성격을 가진다.

나. 실제소득이 작물별 평균소득의 2배를 초과하는 경우 작목별 평균생산량의 2배를 상한으로 하여 영농손실액을 보상하도록 하는 구 토지보상법 시행규칙(2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 개정된 것, 이하 ‘개정 시행규칙’) 제48조 제2항 단서 제1호가 정당보상원칙과 비례원칙에 위반되거나 위임입법의 한계를 일탈한 것인지 여부(소극)

구 토지보상법 시행규칙(2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 개정된 것, 이하 ‘개정 시행규칙’이라고 한다) 제48조 제2항 단서 제1호가 실제소득 적용 영농보상금의 예외로서, 농민이 제출한 입증자료에 따라 산정한 실제소득이 동일 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우에 해당 작목별 평균생산량의 2배를 판매한 금액을 실제소득으로 간주하도록 규정함으로써 실제소득 적용 영농보상금의 ‘상한’을 설정하였다. 이와 같은 개정 시행규칙 제48조 제2항 단서 제1호는, 영농보상이 장래의 불확정적인 일실소득을 보상하는 것이자 농민의 생존배려·생계지원을 위한 보상인 점, 실제소득 산정의 어려움 등을 고려하여, 농민이 실농으로 인한 대체생활을 준비하는 기간의 생계를 보장할 수 있는 범위 내에서 실제소득 적용 영농보상금의 ‘상한’을 설정함으로써 나름대로 합리적인 적정한 보상액의 산정 방법을 마련한 것이므로, 헌법상 정당보상원칙, 비례원칙에 위반되거나 위임입법의 한계를 일탈한 것으로는 볼 수 없다.

3. 법원의 판단 - 개정 시행규칙의 부칙이 개정 시행규칙 제48조 제2항은 규칙 시행 후 보상계획을 공고·통지하는 공익사업부터 적용한다고 규정하고 있는 경우, 토지보상법 시행규칙이 개정되기 전 사업인정고시가 있었으나, 보상계획의 공고는 시행규칙 개정 후 있었던 사업에 위 개정 시행규칙 조항이 적용되는지 여부(적극)

개정 시행규칙의 부칙 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다)은 개정 시행규칙 제48조 제2항을 ① 개정 시행규칙 시행 후에 ‘사업인정 전 협의절차의 일환으로 보상계획의 공고·통지가 이루어지는 공익사업’과 ② 개정 시행규칙 시행 후에 ‘사업인정 후 협의절차의 일환으로 이루어지는 보상계획의 공고·통지가 이루어지는 공익사업’부터 적용됨을 분명하게 규정하였다.

사업인정고시가 이루어졌다는 점만으로 농민이 구체적인 영농보상금 청구권을 확정적으로 취득하였다고는 볼 수 없으며, 보상협의 또는 재결절차를 거쳐 협의성립 당시 또는 수용재결 당시의 사정을 기준으로 구체적으로 산정되는 것이다.

또한 토지보상법 시행규칙 제48조에 따른 영농보상은 수용개시일 이후 편입농지에서 더 이상 영농을 계속할 수 없게 됨에 따라 발생하는 손실에 대하여 장래의 2년간 일실소득을 예측하여 보상하는 것이므로, 수용재결 당시를 기준으로도 영농보상은 아직 발생하지 않은 장래의 손실에 대하여 보상하는 것이다.

따라서 이 사건 부칙 조항이 영농보상금액의 구체적인 산정방법·기준에 관한 개정 시행규칙 제48조 제2항 단서 제1호를 개정 시행규칙 시행일 전에 사업인정고시가 이루어졌으나 개정 시행규칙 시행 후 보상계획의 공고·통지가 이루어진 공익사업에 대해서도 적용하도록 규정한 것은 진정소급입법에 해당하지 않는다.

정회목 변호사