[손해배상] 토지이용규제 기본법 제8조 제9항에 따른 국토이용정보체계 등재의무 위반을 이유로 손해배상을 인정한 판결

대법원 2019. 10. 18. 선고 2017다202968 판결

1. 판결의 요지

이 사건 부동산은 울산광역시 지정문화재 근처에 위치하여 문화재 관련 법령에 따라 문화재 보존에 영향을 미치지 않는 경우에만 건축 등 행위가 허가되는 구역(문화재보존영향 검토대상구역)입니다. 원고는, 피고 군수가 토지이용규제법 제8조 제9항을 위반하여 위와 같은 규제 내용을 국토이용정보체계에 등재하지 않아서 원고로서는 규제 사실을 모르고 위 부동산을 매수하였다고 하면서 피고를 상대로 손해배상을 구하였습니다. 이에 대법원은, 원심이 울산광역시 지정문화재의 문화재보존영향 검토대상구역이 토지이용규제법에 관한 국토교통부 고시에 포함되지 않았더라도 피고가 이를 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있다고 본 것은 잘못이지만, 이미 ‘토지이용규제를 하는 지역·지구 등’에 관한 2006. 6. 7.자 국토교통부고시에 울산광역시 지정문화재의 문화재보존영향 검토대상구역이 포함되어 있었으므로 피고 군수는 울산광역시장의 통보에 따라 그 규제 내용을 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있었다는 이유로, 결과적으로 피고의 손해배상책임을 인정한 원심판결에 판결 결과에 영향을 미친 잘못은 없다고 보아 피고의 상고를 기각하였습니다.

2. 법원의 판단

가. 토지이용규제 기본법 제5조 제3호에 따라 ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’은 국토교통부장관이 그 지역·지구 등의 명칭과 근거 법령을 관보에 고시하여야만 지역·지구 등으로서 효력이 있는지 여부(적극)

토지이용규제 기본법(이하 ‘토지이용규제법’이라 한다)은 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 토지이용규제법 제2조 제1호는 ‘지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각 호에 규정된 것’을 ‘지역·지구 등’으로 정의하는데, 제5조 제3호는 ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’은 국토교통부장관이 이를 관보에 고시하지 않으면 신설할 수 없다고 정하고 있다. 이에 따라 국토교통부장관은 ‘토지이용규제를 하는 지역·지구 등’이라는 제목으로 지역·지구 등의 명칭과 근거 법령을 열거한 목록을 관보에 고시한다(위 고시는 토지이용규제법의 위임에 따라 법령을 보충하는 행정규칙으로서 법규명령에 해당한다). 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 특정한 지역·지구 등을 지정하는 경우 관계 시장·군수·구청장에게 미리 관련 내용을 통보하여야 하고(제8조 제8항), 시장·군수·구청장은 이를 국토이용정보체계에 등재함으로써 지역·지구 등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 필지별로 지역·지구 등의 지정 여부와 행위제한 내용을 알 수 있도록 해야 한다(제8조 제9항, 제9조 제1항).

나. 시장·군수·구청장은 해당 지역·지구 등의 지정행위가 유효한 경우에만 이를 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있는지 여부(적극)

이러한 토지이용규제법의 목적과 입법 취지, 관련 규정의 내용과 체계 등에 비추어 보면, ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’은 국토교통부장관이 그 지역·지구 등의 명칭과 근거 법령을 관보에 고시하여야만 지역·지구 등으로서 효력이 있고, 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 이에 근거하여 특정한 지역·지구 등의 지정행위를 할 수 있다. 나아가 국토이용정보체계에 지역·지구 등 지정에 관한 내용을 등재하는 것은 해당 지역·지구 등 지정행위가 유효한 것을 전제로 그 효력 발생일부터 국민들이 그에 관한 내용을 알 수 있도록 하기 위한 것이므로, 시장·군수·구청장은 ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’의 경우 그 명칭과 근거 법령이 국토교통부장관 고시에 포함되어 있어 해당 지역·지구 등의 지정행위가 유효한 경우에만 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 통보에 따라 이를 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있다고 보아야 한다.

정회목 변호사