[개발행위불허가 행정소송] 태양광발전시설 설치 시 이격거리 기준을 정한 조례에서 이격거리를 획일적으로 제한한 것은 위임의 한계를 벗어나 무효라고 본 원심판결을 파기한 대법원 판결

대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결

1. 판결의 요지

피고(청송군수)가 이 사건 조례 조항을 근거로 개발행위불허가처분을 한 사안에서, 이 사건 조례 조항은 태양광발전시설 설치의 이격거리를 획일적으로 제한하여 태양광발전시설 설치 가부 등에 관한 판단의 여지 자체를 봉쇄하는 것으로서 위임의 한계를 벗어나 무효이고, 그에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다고 본 원심 판결을 파기한 대법원 판결입니다.

2. 법원의 판단

가. 주요도로와 주거 밀집지역 등으로부터 일정한 거리 내에 태양광발전시설의 입지를 제한하고 있는 ｢청송군 도시계획 조례｣ 제23조의2 제1항 제1호, 제2호(이하 두 조항을 합하여 ‘이 사건 조례 조항’이라 한다)에 대한 법률상 위임근거가 있는지 여부(적극)

헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있으므로, 자치사무와 관련한 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 구체적으로 범위를 정하여서 할 엄격성이 반드시 요구되지는 않는다. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 각 지역의 실정에 맞게 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다(대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결, 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264, 279 결정 등 참조)

이 사건 조례 조항은 주요도로와 주거 밀집지역 등으로부터 일정한 거리 내에 태양광발전시설의 입지를 제한함으로써 토지의 이용·개발을 제한하고 있다. 비록 국토계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)이 태양광발전시설 설치의 이격거리 기준에 관하여 조례로써 정하도록 명시적으로 위임하고 있지는 않으나, 조례에의 위임은 포괄 위임으로 충분한 점, 도시·군계획에 관한 사무의 자치사무로서의 성격, 국토계획법령의 다양한 규정들의 문언과 내용 등을 종합하여 보면, 이 사건 조례 조항은 국토계획법령이 위임한 사항을 구체화한 것이라고 보아야 한다.

나. 이 사건 조례 조항이 상위법령의 위임한계를 일탈하였는지 여부(소극)

특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때에는, 해당 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정의 문언에서 그 의미를 명확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 범위를 분명히 하고 있는데도 그 의미의 한계를 벗어났는지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소함으로써 위임 내용을 구체화하는 데에서 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 볼 수 있는지 등도 아울러 고려해야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25077 판결 등 참조).

이 사건 조례 조항의 위임근거가 되는 국토계획법령 규정들의 문언과 내용, 체계, 입법취지 및 개발행위허가에 관하여 지방자치단체가 가지는 광범위한 재량, 청송군의 지리적·환경적 특성, 이 사건 조례 조항에 따른 이격거리 기준을 적용하지 않는 예외사유, 국토계획법령에서 개발행위허가기준의 대강과 한계만을 정하고 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체가 지역의 특성, 주민 의견 등을 고려하여 지방자치단체의 실정에 맞게 정할 수 있도록 위임하고 있는 취지 등을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 조례 조항은 국토계획법령에서 위임한 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

정회목 변호사