[행정소송 건축신고] 임야 속 건축물 대지의 접도 요건을 만족하지 못하여 건축신고수리거부처분이 적법하다는 판결

대구고등법원 2018. 9. 21. 선고 2018누2965 판결

1. 처분의 경위

가. 원고는 2017. 4. 19. 피고에게 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 403-5 전 2,278㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 건축면적 81.5㎡의 단독주택 1동을 신축하기 위하여 건축법 제14조에 따라 건축신고를 하였다(이하 ‘이 사건 건축신고’라 한다).

나. 피고는 2017. 6. 2. 원고에게, “이 사건 토지 앞의 도로(같은 면 ○○리 623번지)는 공부상 다른 도로와 연결 통행을 할 수 없는 도로로서, 현재 사용되고 있는 통행로의 소유자가 통행을 차단할 경우 해당 건축물의 출입에 지장이 있다.”는 등의 사유로 이 사건 건축신고 수리가 불가하다는 내용의 통보를 하였다(이하 ’이 사건 처분’이라 한다).

2. 법원의 판단

가. 이 사건 토지가 도로에 접하거나 출입에 지장이 없는 경우에 해당하는지 여부

1) 관련 법리

○ 건축법 제2조 제1항 제11호 및 제44조 제1항 본문에 의하면, 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 하고, 여기에서 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 사도법, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로이거나 건축허가 또는 신고 시에 시장·군수·구청장 등이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로를 말한다. 건축법 제44조에서 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는, 건축물의 이용자로 하여금 교통상, 피난상, 방화상, 위생상 안전한 상태를 유지·보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여, 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있다.

이에 비추어 볼 때, 여기서 말하는 도로라 함은 위 법 제2조 제1항 제11호에서 규정하는 도로에 해당하는 것으로서, 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있는 정도의 구조형태를 갖춘 것만을 의미한다고 해석하여야 하고, 따라서 도시계획법 등 관계 법령에 의하여 도로의 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로예정부지라고 하더라도 그것이 도로의 실태를 구비하지 아니하여 보행 및 자동차통행이 현실적으로 불가능한 경우라면 이를 위 법에서 정한 도로로 취급할 수는 없다(대법원 1992. 9. 14. 선고 91누8319 판결 등 참조).

○ 산지관리법령의 내용, 체계, 입법 취지 등을 종합하여 보면, 건축을 위한 산지전용허가시에 산림훼손을 최소화하고 복구에 지장이 없다는 요건을 갖추기 위한 ‘기존 도로를 이용하는 경우’로서 ‘준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로’란, 실제로 통행이 가능한 도로에 관하여 행정처분이 유효하게 존속하고 있어서 장차 그 행정처분에 따른 준공검사가 완료될 것으로 기대되는 경우를 의미하는데, 민유임도의 경우 산지인 임도를 임도의 목적을 넘어 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로 사용하는 것은 산지전용에 해당하므로 그 산지전용허가가 요구된다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두27487 판결 등 참조).

2) 인정사실

가) 이 사건 토지의 북측 경계는 별지 2 ‘지적도면’과 같이 위 ○○리 623 도로와 접해 있고, 위 ○○리 623 도로는 동쪽으로 위 ○○리 612 구거, 위 ○○리 산130 도로, 위 ○○리 624 도로, 위 ○○리 산109-6 임야 및 위 ○○리 산63 임야와 차례로 접해 있으며, 위 ○○리 산63 임야는 이 사건 토지의 동쪽에 위치한 공로인 ‘☆☆로’와 연결되어 있다.

나) 그런데 위 ○○리 623 도로와 위 ○○리 612 구거는 국유지로서 현재 그 지목과는 달리 수목이 우거져 있는 사실상의 임야에 해당할 뿐 도로의 형태를 갖추지 못하고 있다. 이에 원고는 이 사건 건축신고 당시 피고에게 위 ○○리 623 도로와 위 ○○리 산130 도로에 대하여는 단독주택 신축에 따른 출입로 확보를 목적으로 한 도로점용허가 신청을 하였고, 위 ○○리 612 구거에 대하여는 같은 목적으로 한 농업생산 기반시설의 목적 외 사용승인신청을 하였으나, 아직까지 이에 대한 허가가 나지 않은 상태이다.

다) 위 ○○리 623 도로의 북쪽 부분부터 동쪽으로는 위 ○○리 산130 도로, 위 ○○리 624 도로, 위 ○○리 산109-6 임야 및 위 ○○리 산63 임야 등으로 구성되고 공로인 ‘☆☆로’와 연결되는 이 사건 임도가 설치되어 있다. 이 사건 임도는 1997년에 ○○군이 발주하고 ○○군 임업협동조합에 의하여 설치된 것으로, 그 편입 토지 51필지 중 4필지(면적 1,940㎡)는 국․공유지이나, 47필지(11,429㎡)는 사유지로서 아직 산지전용허가가 나지 않은 상태이다.

3) 판단

위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지는 공부상 지목만 도로일 뿐 실제는 임야에 해당하는 위 ○○리 623 도로 또는 공부상 지목이나 실제가 모두 도로에 해당하지 않는 위 ○○리 612 구거에 접해 있을 뿐, 실제 도로로서 기능하고 있는 토지에 접해 있거나 공로로의 출입에 지장이 없는 상태에 있지 않다고 할 것이다. 더구나 이 사건 토지는 이 사건 임도를 통해야만 공로인 ‘☆☆로’에 이를 수 있는데, 이 사건 임도 중 사유지 부분은 아직 산지전용허가가 나지 않아 일반 도로로는 이용할 수 없는 상태이므로, 이러한 측면에서도 이 사건 토지가 도로에 접해 있거나 출입에 지장이 없는 상태에 있다고 보기 어렵다.

이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 토지가 2미터 이상 도로에 접해 있다거나 건축물의 출입에 지장이 없는 상태에 있다고 인정하기에 부족하므로, 이를 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 신뢰보호원칙의 위반 여부

행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조).

원고가 주장하는 건축물들 중 ① 위 ○○리 549 지상 건물은 위 ○○리 623 도로나 이 사건 임도가 아닌 위 ○○리 627 도로와 군도10호선을 출입로로 하여 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정한 경우에 해당하는 사실, ② 위 ○○리 403-1 지상 창고와 위 ○○리 406-1 지상 단독주택은 1996년과 1997년에 각각 신축된 연면적 100㎡이하의 건물로서, 당시 시행 중이던 구 건축법(2005. 11. 8. 법률7696호로 개정되기 전의 것) 제8조에 따라 별도의 건축허가나 건축신고의 대상에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 피고 또한 이에 대한 건축허가나 신고수리를 한 적이 없는 사실을 알 수 있다.

이러한 사정에 비추어 보면, 원고 주장과 같이 이 사건 토지 인근에 위와 같은 건축물들이 건축되어 있다는 사정이나 다른 증거조사 결과만으로는, 피고가 ‘위 ○○리 623 도로나 이 사건 임도를 출입로로 한 건축신고를 수리하겠다’는 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기에 부족하다.

정회목 변호사