[행정소송 불허가처분취소] 건축허가사항변경 불허가처분 취소의 소에서 원고의 청구를 인용한 판결

전주지방법원 2019. 5. 23. 선고 2019구합511 판결

1. 판결의 요지

원고는 목재펠릿을 주연료로 하는 바이오매스 발전사업허가를 받고 발전시설의 설치를 위한 건축허가사항의 변경을 신청하였으나 군산시장은 발전소에서 목재펠릿을 주연료로 사용할 경우 대기오염물질이 추가로 발생하여 초미세먼지 오염도가 증가한다는 등의 이유로 신청을 불허하였습니다. 법원은 행정소송(항고소송)의 경우 처분의 적법성을 행정청이 증명하여야 한다는 법리에 근거하여 발전소에서 목재펠릿을 연료로 사용함으로써 군산시의 대기오염을 크게 악화시킬 정도의 대기오염물질이 발생된다는 점 등을 인정할 증거가 부족하고, 미세먼지나 이산화탄소의 배출 등으로 군산지역의 대기오염이 악화될 것이라는 피고의 주장은 막연한 우려에 그친다고 판단하여 원고의 이 사건 청구를 받아들였습니다.

2. 사실관계

가. B 주식회사(이하 ‘B’라 한다)는 2005. 4. 27. 산업통상자원부로부터 집단에너지 사업허가를 얻어 군산시 C에 위치한 총 423.569MW 규모의 발전시설을 운영하고 있는 회사로서 원고의 최대주주이다. 원고는 2016.경부터 B의 위 발전시설 인근인 군산시 D에 있는 E단지 내 54,575m2에서 목재펠릿을 주연료로 하는 ‘F 발전사업(규모 100MW x 17기, 이하 ‘이 사건 발전 사업’이라 하고, 이 사건 발전사업에 따라 신설되는 발전소를 ‘이 사전 발전소’라 한다)’을 추진하여 2017. 9. 29. 산업통상자원부장관으로부터 발전사업허가를 받았다.

나. 원고는 2016.경 피고에게 이 사건 발전사업에 대한 의견을 요청하였고, 2016. 10. 13. 피고로부터 원고에게 협조를 요청하고 피고도 행정절차에 적극 협조할 계획이라는 공문을 받았다.

다. 원고는 2017. 9.경부터 2017. 11.경까지 산업통상자원부와 이 사건 발전사업에 관하여 환경영향평가 협의를 진행하였는데, 그 과정에서 원고는 이 사건 발전소에서 사용하는 원료를 목재펠릿으로 하되, B의 기존 발전설비에서 사용하던 유연탄, 석유코크스와 목재펠릿의 원료 중 목재펠릿의 사용비율을 기존 20% 또는 50%에서 70% 정도까지 올림으로써 군산지역의 총 대기오염물질 배출량이 감소되도록 하겠다고 제시하였고, 산업통상자원부장관이 이를 받아들임에 따라 2017. 12. 19.경 위 환경영향평가 협의가 모두 완료되었다.

라. 피고는 2018. 1. 30. 이 사건 발전사업에 관하여 원고를 사업시행자로 지정한 후 원고가 제출한 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 인가하였고, 2018. 2. 2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조, 제88조에 따라 ‘군산 도시계획시설(전기공급설비 : 발전소)사업 시행자 지정 및 실시계획인가 고시’를 하였는데, 위 고시 제3항에는 이 사건 발전소에서 사용될 연료가 ‘목재펠릿’이라고 기재되어 있었다.

마. 원고는 이 사건 발전사업에 필요한 건물들을 순차로 건설할 계획으로, 가장 먼저 면적 349.21m2 규모의 보조보일러동 1동의 신축허가를 신청하여 2018. 4. 12. 피고로부터 건축허가를 받았고, 2018. 4. 13. 착공신고를 하였다.

바. 1) 이후 원고는 2018. 10. 17. 피고에게, 추가적인 발전시설 2동(창고정비동, 폐가물저장동)의 설치를 위하여 기존 건축허가사항의 변경을 신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).

2) 피고는 2018. 11. 15. 원고에게 미세먼지 등 유해물질의 배출우려, 반대민원 반복제기 등의 사유를 들어 이를 불허하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

사. 이에 원고가 이 사건 처분에 불복하여 전라북도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 2019. 2. 22. 원고의 청구를 기각한다는 재결이 내려졌다.

3. 법원의 판단

목재펠릿을 사용연료로 하는 이 사건 발전소에서 먼지, 황산화물, 질소산화물 등의 대기오염물질이 발생될 것으로 예상되는 사실은 인정된다. 그러나 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있는데(대법원 2017. 6. 15. 선고 2015두356 판결 등 참조), 이 사건 발전소에서 목재펠릿을 연료로 사용함으로써 피고가 주장하는 정도 또는 군산시의 대기오염을 크게 악화시킬 정도의 대기오염물질이 발생된다거나, 목재펠릿을 사용 연료로 하면 석탄 등 화석연료를 사용연료로 하는 경우보다 대기를 더 심각하게 오염시킨다는 점을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

나아가 이 사건 발전사업에 판한 환경영향평가에서 B의 기존 발전설비 사용연료 구성비울을 조정함으로써 이 사전 발전소와 B의 합계 대가오염물질 배출량이 기존 B만와 대기오염물질 배출량보다 감소되도록 협의가 이루어진 점을 고려하면, 이 사건 발전사업으로 인하여 군산지역의 미세먼지 등 유해물질 배출량이 증가되어 환경오염이 급격히 악화될 것이라고 단정하기도 어렵다.

따라서 이 사건 발전소의 사용원료가 목재펠릿이더라도 실질은 화력발전소이므로 미세먼지나 이산화탄소가 배출되어 군산지역의 대기오염을 악화시킬 것이라는 피고의 주장은 단순한 가능성이나 막연한 우려에 그친다고 봄이 타당하고, 달리 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사전 신청을 불허할 정도로 중대한 공익상 필요가 존재한다고 볼 수 없다.

이처럼 이 사건 발전사업으로 인하여 군산지역의 대기오염이 심각하게 악화되거나 그 악화속도가 급격히 빨라질 것으로 보기 어려운 이상, 환경단체나 인근주민들의 반대 민원이 있다는 사정만으로 원고의 이 사건 신청을 불허할 수는 없으므로(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), 결국 이 사건 처분에는 적법한 처분사유가 존재하지 않는다.

따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

정회목 변호사