[행정소송 계고처분] 계고처분취소청구를 기각한 판결

전주지방법원 2019. 4. 25. 선고 2018구합3162 판결

1. 판결의 요지

이는 00군으로부터 영상테마파크의 관리를 위탁받은 원고가 군과 협의 없이 입장료를 증액하거나 테마파크 시설물을 승인 없이 타인에게 전대하거나 사용료를 미납하였다는 이유로 군이 테마파크 사용수익허가를 취소하고 원고의 시설물에 대한 철거대집행을 계고한 처분이 정당하다고 본 판결입니다. 법원은 시설물의 종류와 규모 등에 비추어 계고처분에 주어진 이행기간이 타당하고, 행정지도나 이행강제금의 부과 등 다른 수단이 행정 목적을 달성하는 데 유효한 수단이 되기 어려우며, 원고가 테마파크를 정상적으로 운영하고 있다고 보기 어려운 반면 공유재산인 테마파크를 명도받아 그 운영을 정상화할 필요성이 크므로 계고처분이 과잉금지의 원칙이나 비례의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다고 판단하였습니다.

2. 사실관계

가. 원고는 전북 부안군 C 일대에 있는 B테마파크(이하 ‘이 사건 테마파크’라 한다)의  위탁관리자 선정을 위한 입찰에서 수탁자로 선정되었고, 피고는 2017. 5. 4. 원고에게 이 사건 테마파크의 관리를 위탁하고 사용수익을 허가하는 내용의 관리위탁계획승인(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)을 하였다.

나. 피고는 당시 원고에게 이 사건 허가와 관련하여 여러 허가조건을 부가하였다.

다. 피고는 2017. 11. 30. 원고에게 아 사건 테마파크에 대한 2차분 사용료(위탁료) 2 억4,100만 원(이하 ‘이 사건 사용료’라 한다)을 2017. 12. 3 1.까지 납부할 것을 요청하였다. 이후 원고는 이 사건 사용료를 납부하지 않자 피고는 2018. 1. 3. 1차, 2018. 1. 19. 2차, 2018. 2. 6. 3차에 걸쳐 이 사건 사용료의 납부를 독촉하는 내용의 공문을 원고에게 발송하였으나, 피고는 이에 응하지 않았다.

라. 이에 피고는 2018. 3. 1. 원고에게 이 사건 테마파크에 관한 관리위탁계약을 해지하면서 이 사건 허가를 취소한다는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 허가 취소처분’이라 한다)를 하였는데, 그 사유는 아래와 같다.

2017. 5. 4. 피고와 원고가 체결한 이 사건 테마파크 관리위탁계약은 아래의 사유로 부안군 B테마파크 운영조례 제17조(계약해지)의 규정에 따라 2018. 2. 28. 24:00 계약을 해지하고, 공유재산 및 물품 관리법 제25조(사용·수익허가의 취소)의 규정에 의거 사용수익허가를 취소하오니 이 사건 허가조건 제12조(원상복구 등)에 의거 우리 군에 이 사건 테마파크 시설물 일체와 관리운영에 관한 권한 일체를 즉시 명도하여 주시기 바랍니다. 가. 계약 해지 사유 1) 우리 군의 협의 없이 입장료를 증액(체험료 명목) 징수 예) 성인 2,000원 ->  4,000원 징수 등 2) 이 사건 테마파크 시설물 불법 전대[군의 승인 없이 휴게음식점(카페) 불법운영, 세입자로부터 보증금 1,000만 원 징수 등] 3) 운영계획서 임의 변경 및 변경계획 제출요구에 불응 4) 이 사건 사용료 미납(2018년 위탁료 241백만원)

마.1) 원고는 2018. 3. 19. 전주지방법원 2018구합613호로 이 사건 허가 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하면서, 같은 날 전주지방법원 2018아1026호로 이 사건 허가 취소처분의 집행정지를 신청하였고, 2018. 4. 5. 위 법원은 이 사건 허가 취소처분의 집행을 위 사건의 판결선고 후 14일까지 정지한다는 결정을 하였다.

2) 위 법원은 2018. 10. 24. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(이하 ‘선행 판결’이라 한다). 이에 원고는 2018. 10. 30. 전주지방법원 2018아1264호로 이 사건 허가 취소처분의 집행정지를 재차 신청하였으나 2018. 11. 7. 위 신청이 기각되었다.

3) 원고가 2018. 11. 12. 위 판결에 불복하여 광주고등법원(전주) 2018누2297호로 항소함에 따라 위 사건은 이 사건 변론종결일 현재 항소심 계속 중이다.

바. 피고는 2018. 11. 16. 원고에게 다음과 같이 이 사건 테마파크에 설치된 별지 ‘물건의 내역’ 기재 시설물(이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)에 대한 철거대집행을 계고하였다(이하 ‘이 사건 계고처분’이라 한다).

2018. 11. 7.에 전주지방법원 2018아1264의 집행정지신청이 기각결정되었습니다. 따라서 2018. 11. 8.부터는 이 사전 테마파크에 대한 모든 권한이 파고에 있고 피고만 정당한 권한을 행사할 수 있습니다. 그런데 원고는 이 사건 테마파크를 즉시 명도하지 않고 무단사용 및 점유하고 있고 원상복구나 철거명령 등을 이행하지 않고 있습니다. 이에 따라 정상적인 이 사건 테마파크 운영에 지장을 주고 있어 이를 방치하면 현저히 공익을 해칠 것으로 인정되므로 2018. 11. 30.까지 반드시 원상회복될 수 있도록 행정대집행법 제3조 제1항에 따라 계고합니다.

3. 법원의 판단 – 이 사건 계고의 적접 여부

가. 원고의 첫 번째 주장에 관한 판단

1) 주장

행정대집행법 제3조 제1항에 따르면, 계고처분을 위해서는 계고시에 상당한 이행기간을 정하여야 하는데, 피고는 2018. 11. 16. 이 사건 계고처분의 처분서에서 2018. 11. 30.까지 시설물철거 및 원상복구를 명하는 처분을 함과 동시에 이 사건 계고처분을 하였는데, 이러한 15일의 여행기간은 지나치게 짧아 상당한 이행기간이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 계고처분은 위법하다.

2) 판단

행정대집행법 제3조 제1항의 ‘상당한 이행기한’이라 함은 사회통념상 이행에 필요한 기한을 의미하고, 어느 정도의 기간이 상당한 이행기한인지의 여부는 구체적 사안에 따라 의무의 성질, 의무자의 구체적 사정 등을 고려하여 객관적, 합리적으로 결정하여야 한다(대법원 1998. 3. 27. 선고 97누2184 판결 참조).

다음과 같은 사정들, 즉 (1) 이 사건 사설물은 주로 안내판, 전동차, 탁자, 의자, 냉장고, 에어컨 등 가구나 가전제품으로 쉽게 이동시킬 수 있는 유체동산인 점, (2) 이 사건 시설물 중 매표소, 야외 무대장비, 샤워시설, 닭장, 지하수 시설물, 활터, 말 체험장의 경우 철거가 필요할 것으로 보이나, 규모가 그리 크지 않은 시설로 보이는 점, (3) 피고는 이 사건 계고처분 전 원고에게 이 사건 허가 취소처분을 하면서 이 사건 테마파크를 명도해 줄 것을 통보함으로써 원고도 이 사건 허가 취소처분의 집행정지기간의 종기인 선행판결의 선고일로부터 14일 후부터는 이 사건 시설물을 철거해야 한다는 사정을 잘 알고 있었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 계고처분에서 정한 이 사건 시설물의 철거의무 이행기한은 사회통념상 원고가 이 사건 시설물의 철거의무를 이행하는 데 충분한 기간으로 봄이 타당하다.

따라서 이 사건 계고처분 당시 행정대집행법 제3조 제1항에서 정한 상당한 이행기한이 부여되지 않았음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 원고의 두 번째 주장에 대한 판단

1) 주장

대집행을 하기 위해서는 ‘다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란’해야 하는데, 피고는 행정지도나 이행강제금의 부과 등 원고의 손해가 더 적은 수단으로써 이 사건 계 고처분의 목적을 달성할 수 있음에도 이러한 다른 수단을 사용하지 않고 곧바로 이 사건 계고처분을 하였으므로, 이 사건 계고처분은 위법하다.

2) 판단

가) 우선 앞서 인정한 바와 같이 피고는 이미 이 사건 허가 취소처분을 하였고, 이에 대해 원고가 불복하여 행정소송으로 그 취소를 구하는 등 다툼이 있는 상황에서, 원고가 피고의 행정지도에 따라 이 사건 시설물을 자진철거하리라고 기대하기는 어렵다고 볼 것이므로, 원고가 주장하는 행정지도는 원고의 이 사건 시설물 철거의무 및 이 사건 테마파크 인도의무의 이행을 확보할 수 있는 유효한 수단이 될 수 없다.

나) 다음으로 공유재산 및 물품 관리법은 이행강제금의 근거규정을 두지 않고 있다. 다만 지방자치단체의 장은 공유재산와 사용료, 변상금 등을 납부기한까지 내지 않는 경우에는 내야 할 금액에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있고(위 법 제80조), 사용 수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용 수익하거나 점유한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수한다(위 법 제81조 제1항 본문).

그러나 다음과 같은 사정, 즉 (1) 원고는 이미 2차분 사용료 2억4,100만원을 미납하였는데, 이에 피고가 2018.초에 이미 3차례에 걸쳐 사용료 납부를 독촉하였고, 바로 이러한 사용료 미납이 이 사건 허가 취소처분의 사유 중 하나가 되었던 점, (2) 그런데도 원고는 선행판결의 변론종결시까지 위 2차분 사용료를 납부하지 않았고, 이 사건 변론종결 전에 위 2차분 사용료를 납부하였다는 등의 사정을 발견할 수도 없는 점, (3) 이에 따라 피고가 연체료나 변상금을 부과한다고 하더라도 원고가 이를 납부하거나 자발적으로 이 사건 시설물올 철거하고 이 사건 테마파크를 피고에게 인도하리라고 기대하기 어려운 점, (4) 연체료나 변상금은 본질적으로 행정법상의 의무이행을 직접적으로 확보 강제하기 위한 수단은 아닌 점 등에 비추어 보면, 연체료나 변상금의 부과 역시 원고의 이 사건 시설물 철거의무 및 이 사건 테마파크 인도의무의 이행을 확보할 수 있는 유효한 수단이 휠 수 없다.

다) 결국 이 사건 계고처분이 예정한 대집행 이외에 다른 수단으로는 이 사건 시설물 철거의무의 이행을 확보하기 곤란하다고 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

다. 원고의 세 번째 주장에 대한 판단

1) 주장

대집행을 하기 위해서는 ‘의무의 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 안정’되어야 하는데, 이 사건 시설물은 영화촬영 장소 및 관광객들의 볼거리, 체험의 대상으로 활용되는 것으로 공익적인 측면에서 보전할 필요가 있는 반면, 이 사건 시설물의 존재가 공익을 해한다고 보기 어렵다. 오히려 이 사건 계고처분에 따라 원고가 입게 될 손해가 이 사건 계고처분으로 달성하려는 공익보다 크고, 이행강제금의 부과 등 이 사건 계고처분보다 더 경한 수단으로 이 사건 계고처분의 목적을 달성할 수 있으며, 이 사건 시설물의 철거대집행으로써 유치권자들의 재산권이 침해될 우려가 있을 뿐만 아니라, 아직 이 사건 허가 취소처분에 대한 항소심 소송이 계속 중이어서 이 사건 허가 취소처분의 적법 여부가 확정되지 않았다. 따라서 이러한 사정을 버추어 보더라도 이 사건 계고처분은 과잉금지원칙 내지 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈 남용한 것으로 위법하다.

2) 판단

다음의 사정에 비추어 보면, 이 사건 계고처분은 공익 목적의 달성을 위한 적절한 조치로 보이고, 이 사건 계고처분으로 인한 원고의 불이익이 이 사건 계고처분을 통하여 달성하고자 하는 공익보다 더 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 계고처분이 과잉금지의 원칙이나 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

① 행정지도나 이행강제금의 부과 등 원고가 주장하는 이 사건 계고처분보다 더 경한 수단으로는 이 사건 계고처분의 목적을 달성할 수 없음은 앞서 본 바와 같다.

② 이 사건 시설물은 이 사건 테마파크의 일부에 불과하여 그 철거로써 이 사건 테마파크가 관광객들의 볼거리, 체험의 대상으로서 가지는 효용을 크게 해친다고 보기 어렵다.

③ 원고가 이 사건 테마파크와 관련하여 실제로 13억8,180만 원의 비용을 투입하였다고 볼 구체적 증거나 사정이 없다. 설령 원고가 이 사전 테마파크와 관련하여

위와 같은 비용을 투입하였다고 하더라도 아 사건 계고처분 및 이 사건 허가 취소처분은 결국 피고와의 협의 없는 입장료 증액, 이 사건 테마파크 시설물의 불법전대, 사용료 미납 등 원고의 이 사건 허가조건 위반행위가 그 원인이 된 것이고, 그 위반행위의 내용이나 정도도 결코 가볍지 않으므로, 이러한 사정을 원고에게 유리하게 참착하기는 어렵다.

④ 이 사건 시설물 중 가구 및 가전제품 등의 집기들은 대부분 다른 장소로 옮겨 사용할 수 있는 것이어서 그 철거로 원고가 입을 재산상의 손해가 크다고 볼 수 없다.

⑤ 원고의 이 부분 주장 자체에 의하더라도 원고의 채권자들이 이 사건 시설물에 유치권을 행사하고 있다는 것이고, 원고는 이 사건 변론종결일까지도 2018년분의 사용료조차 납부하지 못하고 있는데 이는 원고의 부족한 자력상태를 방증하는 것이다.

⑥ 이러한 원고의 자력부족과 위와 같은 이 사건 허가조건 위반행위 등을 고려해 보더라도 원고가 현재 이 사건 테마파크를 정상적으로 운영하고 있다고 보기 어려운 반면, 공유재산인 이 사건 테마파크를 보호하고 유지 보존 및 운용의 적정을 도모할 권한과 의무를 부담하는 피고로서는 가능한 빨리 원고로부터 공유재산인 이 사건 테마파크를 명도받아 그 운영을 정상화하여야 할 필요성이 있다.

라. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 한다.

정회목 변호사