[행정소송 거부처분] 도시관리계획결정 입안제안 수용불가처분 취소청구 소송에서 거부처분 취소를 선고한 판결

울산지방법원 2019. 4. 25. 선고 2018구합5141 판결

1. 판결의 요지

의료폐기물 중간처리업을 영위하는 원고 회사가 울주군 일원에 의료폐기물 처리시설 설치를 위한 도시관리계획 입안을 제안하였으나 울주군청이 이를 거부하자 그 거부처분의 취소를 청구한 사안에서, 원고의 전신 업체가 피고로부터 허가를 받아 그 전부터 폐기물 처리시설을 운영하여 왔고 악취배출허용기준도 현재 만족시키는 상태이며, 의료폐기물 증가 추세로 인한 장래의 수급균형 확보의 어려움, 반대민원의 존재만으로 제안수용을 거부할 합리적 이유가 있다고 보기 어려운 점 등 여러 사정을 종합할 때 울주군청의 위 거부처분은 공익과 사익 사이 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되어 재량권의 일탈, 남용이 있다고 보아 위 거부처분 취소를 선고한 판결입니다.

2. 사실관계

가. 기존 도시관리계획 입안 제안 및 원고의 의료폐기물 중간처분업자 지위 승계

1) 주식회사 B(이하 ‘B’이라고 한다)는 2001. 3. 26. 낙동강유역환경청장으로부터 폐기물관리법상 의료폐기물 중간처분업 허가를 받아 울산 울주군 삼동면 ◯◯리 1345-1(이하 ‘종전 사업부지’라고 한다)에서 시간당 처분능력이 250㎏인 소각시설(일일처리용량 6톤)을 갖추고 전국에서 발생하는 의료폐기물을 수거하여 소각하는 의료폐기물 중간처분업을 영위하였다.

2) B는 이후 2007. 8. 28. 주식회사 C(이하 ‘C’라고 한다)에 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무를 이전하여, C가 그 지위를 승계하였다. C는 이후 시간당 처리능력이 1톤(일일처리용량 24톤)인 소각시설을 추가로 설치할 것을 계획하고, 낙동강유역환경청장에게 소각시설 추가 설치를 내용으로 하는 폐기물처리업 변경허가 신청을 하였다[2007. 10. 25. 환경부령 제252호로 전부개정되어 시행된 폐기물관리법 시행규칙 제28조 제4항 및 [별표 7]에 따르면, 이러한 소각시설 신설의 경우 시간당 처분능력 1톤 이상의 소각시설을 갖추어야 한다]. 낙동강유역환경청장은 2008. 1. 28. C에게 시간당 처분능력이 1.25톤(일일처리용량 30톤)인 소각시설 운영을 허용하는 내용의 폐기물처리업 변경허가를 하였다.

3) C는 2010. 11. 12. D에 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무를 이전하여, D가 그 지위를 승계하였고, D는 다시 2013. 1. 10. Ď 주식회사(이하 ‘Ď’라고 한다)에 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무를 이전하여, Ď가 그 지위를 승계하였다. Ď는 2013. 5. 16. 낙동강유역환경청장에게 ‘소각시설 설비제작’을 이유로 그 날부터 2014. 5. 15. 까지 휴업할 것을 신고하였다(이후 위 휴업신고는 계속 연장되어 현재에 이르고 있다).

4) Ď는 2013. 6. 20. 종전 사업부지에 시간당 처리능력이 1t(일일처리용량 24톤)인 소각시설을 새로 설치하기 위한 건축허가 신청을 하였다. 그러나 Ď는 2013. 7.경 피고로부터 일일처리용량 24톤인 폐기물처리시설(소각시설)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조 제1항, 구 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙(2018. 12. 27. 국토교통부령 제572호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시계획시설규칙’이라 한다) 제156조에 의하여 도시계획시설로 결정되지 않으면 건축허가가 불가함을 통보받고, 위 건축허가 신청을 철회하였다.

5) Ď는 2013. 12. 27. 피고에게 국토계획법 제26조 등에 근거하여 종전 사업부지에 일일처리용량 30톤의 의료폐기물 중간처분시설을 설치하기 위한 도시관리계획의 입안을 제안하였다(이하 ‘제1차 제안’이라 한다). 그러나 Ď는 2014. 1. 9. 낙동강유역환경청장으로부터 소각시설의 일일처리용량을 30톤에서 24톤으로 변경(사유: 일일처리용량 6톤의 소각시설 폐쇄)하는 허가증 기재사항의 직권변경을 받은 뒤 2014. 1. 24. 제1차 제안을 취하하고, 2014. 4. 24. 피고에게 기존 영업장소에 일일처리용량 24톤의 의료폐기물 중간처분시설을 설치하기 위한 도시관리계획의 입안을 제안하였다(이하 ‘제2차 제안’이라 한다). 그러나 피고는 이에 대하여 2014. 5. 20. Ď에 도시관리계획 입안 수용불가 처분을 통보하였다. Ď는 이에 대하여 울산광역시에 위 도시관리계획 입안 수용불가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 울산광역시 행정심판위원회는 2014. 7. 31. 위 행정심판청구를 기각하는 재결을 하였다. Ď가 이에 불복하여 울산지방법원 2014구합2342호로 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 위 소는 2016. 3. 21. Ď의 소 취하로 종결되었다.

6) 한편, Ď는 2015. 10. 13. 종전 사업부지에서 북쪽으로 약 170m정도 떨어진 지점인 울산 울주군 삼동면 ◯◯리 산65-3 토지 일원 지상에 일일처리용량 24톤의 의료폐기물 중간처분시설(합계 면적 3,983㎡)과 위 폐기물처리시설에 진입하기 위한 도로를 설치하기 위한 도시관리계획의 입안을 제안하였다가(이하 ‘제3차 제안’이라 한다), 2015. 12. 28. 위 신청을 취하하였다.

7) Ď는 2016. 10. 31. 주식회사 E Ď지점(이하 ‘E Ď지점’이라고 한다)에 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무를 이전하여, E Ď지점이 그 지위를 승계하였고, E Ď지점은 다시 2017. 5. 24. 원고에게 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무를 이전하여, 원고가 그 지위를 승계하였다.

나. 원고의 도시관리계획 입안 제안

원고는 2017. 9. 7. 피고에게 Ď가 제3차 제안을 하였던 울산 울주군 삼동면 ◯◯리 산65-3 토지가 등록전환된 같은 리 1095-49 토지 일원(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 지상에 일일처리용량 24톤의 의료폐기물 중간처분시설(합계 면적 3,983㎡, 이하 ‘이 사건 폐기물처리시설’이라 하고, 원고가 이 사건 신청지에 의료폐기물 중간처분시설을 설치하여 영위하려는 영업을 ‘이 사건 사업’이라 한다)과 위 폐기물처리시설에 진입하기 위한 도로를 설치하기 위한 도시관리계획의 입안을 제안하였다(이하 ‘이 사건 제안’이라 한다).

다. 피고의 이 사건 제안 수용 불가통보

피고는 원고에게 다음과 2017. 10. 27. 같은 사유로 도시관리계획시설(폐기물처리시설, 도로) 결정 입안제안 수용 불가통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

가. 울산시 전체에서 발생하는 의료폐기물은 인접한 지역에 충분한 처리용량의 의료폐기물 소각시설이 운영중에 있어 울산시에 별도의 의료폐기물 처리시설이 필요하다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한 주변지역에 미치는 환경 등에 관한 부정적 영향 등 아래와 같은 사유로 입지 부적정하다고 판단되는 당해지역에 지역주민과 심지어 인근 지자체에서도 반대하고 있는 시설의 도시관리계획 입안제안 신청건에 대해 수용하기는 어려움. 나. 지형여건 상 풍향 등에 따른 대기오염물질의 직접노출로 주거 및 생활환경에 악영향을 줄 것으로 예상되고, 인근에 악취관리지역이 위치하고 있어 시설 입지 시 악취 발생이 가중될 것으로 판단 됨. 다. 대암댐(식수이용) 상류지역으로 방기천ㆍ보은천으로 감염성 우ㆍ폐수 유출 시 울산시민의 보건위생에 위해를 끼칠 우려가 높음. 라. 신청지 인근에 마을ㆍ학교ㆍ전통사찰 등이 위치함에도 부지가 협소하여 각종 환경오염물질 유출에 대비한 충분한 차단공간을 확보 할 수 없음. 마. 용수공급에 대한 확보 계획 및 대책이 수립되어 있지 않음. 바. 폐기물 운송차량이 마을 입구를 통과하는 진출입로계획으로 시설기준에 부합되지 않음. 사. 소각처리 시 발생하는 악취, 분진, 대기오염물질 등에 대한 후속처리 시설이 미흡하고 검증이 필요함. 아. 환경성 검토서 상, 시설 운영 시 대기질 및 악취 예측결과의 기준이 되는 배출가스발생량의 산출근거 및 기준이 불명확하므로 예측결과를 신뢰할 수 없음. 자. 환경성 검토서 및 교통성 검토서 상 조사결과가 조사시기가 다름에도 불구하고 2015년도 입안 제안 당시 제출된 자료와 동일한 것으로 보아 별도의 검토를 실시하지 않은 것으로 사료됨. 차. 입지 반대민원(주민, 기업 등)에 대한 대책 방안이 전혀 수립되지 않음. 카. 구비서류 미비(재원조달계획, 경관검토서 미제출)

3. 법원의 판단

가. 인정사실

1) 이 사건 신청지의 위치 및 주변 현황

가) 이 사건 신청지의 전체 면적은 3,983㎡이고 그중 3,854㎡의 지목은 임야로서 사유지이고 나머지 의 지목은 , 129㎡ 구거로서 국유지이다. 이 사건 신청지의 용도 지역은 일반공업지역이다.

나) 이 사건 신청지의 서쪽과 남쪽으로는 농경지가 넓게 분포하고 있고, 북동쪽으로는 임야가 자리 잡고 있다. 신청지는 상수원인 대암댐 상류지역으로, 신청지 동쪽 약 50m 지점에 답곡소하천, 서쪽 약 350m 지점에 인식골 소하천, 남쪽 약 440m 지점에 지방하천인 방기천이 흐르며, 위 방기천은 또 다른 지방하천인 보은천과 합류된 다음 대암댐으로 유입된다(유수거리 약 8.3km).

다) 이 사건 신청지 주변 반경 약 500m 이내에 제조업 중소기업체 14개소가 위치하여 있고(이는 자연발생적 공단으로서 ‘◯◯공단’이라고 한다), 이 사건 신청지는 ◯◯공단의 북쪽 끝자락에 위치하며, 현재는 대부분 나무와 수풀이 우거진 임야이다.

라) 이 사건 신청지 북쪽 약 400m 지점에는 음식물쓰레기 등을 처리하여 퇴비화하는 시설을 운영하는 회사인 F 주식회사와 가축분뇨를 자원화하는 시설을 운영하는 G영농조합법인이 위치하여 있고, 위 두 기업이 있는 지역은 2014. 2. 6. 울산광역시 고시 제2014-19호로 악취관리지역으로 지정고시 되었다. 한편 이 사건 신청지 남쪽 약 460m 지점에는 동물성 잔재물을 사료화하는 시설을 운영하는 회사인 주식회사 H와 동식물성 폐식용유를 정제․용해하는 회사인 주식회사 I가 위치하여 있다.

마) 이 사건 신청지로부터 남동쪽으로 약 455m 거리에 48가구, 103명이 거주하는 △△마을이, 서쪽으로 약 525m 거리에 159가구, 275명이 거주하는 □□마을이 있으며, □□마을 인근에는 ■■초등학교가 위치하여 있다.

2) 이 사건 사업의 주요 내용

가) 이 사건 사업은 지정폐기물인 의료폐기물3)(격리의료폐기물, 조직물류폐기물, 병리폐기물, 혈액오염폐기물, 일반의료폐기물 등)을 소각처리하는 폐기물 중간처분업이다.

나) 원고는 시간당 처리용량 1톤인 소각시설을 24시간 가동하여 하루에 최대 24톤의 의료폐기물을 처리할 계획이고, 소각시설의 굴뚝에 배출가스 원격측정체계(TMS, Tele Metering System) 설비를 설치하여 소각로 및 대기오염방지 시스템과 연동하여 동작시키면서 한국환경공단에 자동으로 오염도가 전송되도록 할 예정이다.

다) 원고는 소각 후 발생하는 잔재와 폐기물처리과정에서 발생하는 폐수를 모두 외부업체에 전량 위탁처리하고, 이 사건 사업 운영과정에서 발생할 수 있는 악취가 새어나가는 것을 방지하기 위하여 폐기물 반입장과 폐기물 운반차량을 밀폐화하고, 850℃ 이상의 고온에서 폐기물을 소각하고, 유해가스 처리설비를 설치하며, 폐기물 처리시설에 녹지를 구성할 계획이다.

라) 이 사건 폐기물 처리시설이 운영될 경우, 미세먼지, 아황산가스(SO2), 질소산화물(NO2) 등 대기오염물질이 배출될 것으로 예상되는데, 원고가 이 사건 입안제안서에 포함한 환경성 검토서(이하 ‘이 사건 환경성 검토서’라고 한다)에 의하면 소각시설의 대기오염 방지시설의 설치로 이들 중 상당량이 제거되어 주변 지역의 대기질은 아래 표와 같이 환경정책기본법 제12조 제2항, 구 환경정책기본법 시행령(2018. 5. 28. 대통령령 제28919호로 개정되기 전의 것) [별표]에 따른 대기환경기준을 충족하는 것으로 예측되었다.

3) 의료폐기물 처리현황

가) 의료폐기물 처리사업은 전국의 63,746개 의료폐기물 배출시설을 대상으로 사업이 이루어지는데, 의료폐기물은 전국에서 2010년 115,054톤, 2011년 125,421톤, 2012년 147,658톤, 2013년 154,719톤, 2014년 171,717톤, 2015년 203,261톤, 2016년 221,592톤이 발생하여 대체적으로 증가하는 추세에 있다.

나) 2016년을 기준으로 하여, 의료폐기물은 전국에서 221,592톤이 발생하였는데 그중 낙동강유역환경청 관할 구역에서 합계 45,024톤이 발생하여 전체의 20.3%를 차지하였고, 대구지방환경청 관할 구역에서 합계 21,413톤이 발생하여 전체의 9.7%를 차지하였다. 울산 지역에서는 합계 4,104톤이 발생하여 전체의 1.8%를 차지하였다.

다) 2015년 전국에서 전년도에 처리되지 않고 이월된 의료폐기물의 양이 703.3톤이었고, 2016년 전국에서 전년도에 처리되지 않고 이월된 의료폐기물의 양이 1,711톤이었다. 2015년 전국에서 자가처리에 의해 처리된 의료폐기물의 양은 18,556톤(위탁처리 184,850.7톤)이었고, 2016년 전국에서 자가처리에 의해 처리된 의료폐기물의 양은 16,521톤(위탁처리 204,606톤)이었다.

라) 2015년 말을 기준으로 대구지방환경청과 낙동강유역환경청 관할 구역의 의료폐기물 중간처리업체 현황을 살펴보면 , 휴업 중인 업체를 제외하고, 경주시(일일처리용량 93톤), 경남 고령군(일일처리용량 55.2톤), 부산 기장군(일일처리용량 9.84톤), 경산시(일일처리용량 44.4톤), 진주시(일일처리용량 6톤)의 5개 업체가 있으며, 이들 5개 업체의 연간 처리용량을 계산하면 76,080.6톤 정도이다.

4) 인근 주민, 기업체, 양산시 의회 등의 입장

가) 이 사건 신청지 인근의 ▲▲마을 이장, 노인회 회장 등 7명은 2017. 8. 원고에게 ‘① ▲▲마을에 공해, 악취 발생시 즉시 가동 중단하고 이를 정상화하여 가동하고, ② ▲▲마을이 상수원 상류이므로 폐수발생시 즉시 중단하고 이를 정상화하여 가동하며, ③ 원고가 ▲▲마을 발전기금을 기부하는 것을 조건으로 ▲▲마을 주민 전체를 대표하여 동의한다’는 주민동의서를 작성하여 교부하였다. 그러나 이와 달리 ▲▲마을 청년회는 2017. 10. 23. 피고에게 ‘우리 ▲▲마을 주민들은 동물화장장시설에 지금은 의료폐기물처리시설까지 온갖 혐오시설 허가로 인해 매일같이 생명의 위협을 받으며 살아가야 할 처지에 놓여 있다. 그러므로 우리 ▲▲마을 주민들은 단 하나의 혐오시설도 허락하지 않고, ◯◯공단 내 대형 의료폐기물 처리시설의 허가를 강력히 반대한다.’는 뜻을 표시하면서 135명의 서명서를 첨부하여 의견을 제출하였다.

나) 울주군 삼동면 중소기업협의회, 의료폐기물 소각장 설치반대 비상대책위원회는 2017. 9. 21. 삼동면사무소에 통도사 사찰 및 관련기업 종사자 1,017명의 서명을 받은 반대 탄원서를 제출하였다.

다) 양산시의회는 2017. 9. 25. ‘이 사건 폐기물 처리시설은 33만 양산시민과 지역주민의 생존권을 크게 위협하고, 한국의 3대 사찰 중 하나이자 전 세계적인 문화유산인 통도사 인근에 의료폐기물 소각장 설치가 거론된다는 사실만으로 개탄스러운 일이다’는 이유로 반대 의사를 표시하였다.

라) 그 밖에 피고에게 울주군 삼동면민, 삼남면민의 반대의견서가 여러 차례 접수되었다.

나. 판단

1) 관련 법리

가) 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결, 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두53640 판결 등 참조). 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조).

나) 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 이러한 재량권의 일탈‧남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조).

2) 이 사건 처분이 국토계획법 제31조 제2항에 위반된다는 주장

국토계획법 제31조 제1항은 “도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조 제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.”고 규정하고, 같은 조 제2항 본문은 “도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수한 자를 말한다)는 그 도시ㆍ군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다.”고 규정한다. 이는 도시ㆍ군관리계획 결정의 존재를 전제로 그효력발생 시점을 기준으로 하여, 그 효력 발생 이전에 이미 그 도시ㆍ군관리계획 결정과 저촉되는 내용의 사업이나 공사에 착수한 자에 대해서는 그 사업이나 공사에 대한 기득권과 신뢰를 보호하기 위한 규정으로 해석된다.

살피건대, 종전 사업부지와 이 사건 신청지를 포함한 울주군 삼동면 ◯◯리 일대에 대해서는 어떠한 도시관리계획이 수립되지 않은 상태임이 인정되는바, 도시ㆍ군관리계획 결정의 존재를 전제로 하는 국토계획법 제31조 제2항 본문은 이 사건 제안에 대하여 적용될 여지가 없다. 원고는 자신이 종전의 사업자로부터 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무를 승계하였고 낙동강유역환경청장으로부터 이미 일일처리용량 24톤 규모의 의료폐기물 처리시설의 설치에 대한 변경허가를 받았다는 기성의 이익을 주장하고 있다. 그러나 폐기물관리법에 따른 폐기물처리업허가와 국토계획법상 도시계획의 수립은 별개의 목적과 요건에 의해 이루어지는 행정적 행위들이고, 원고는 위 폐기물처리업허가 및 그 변경허가에 따라 폐기물관리법상 이 사건 폐기물 처리시설을 설치할 수 있게 되었다고 하더라도 국토계획법과 그 위임을 받은 구 도시계획시설규칙에 따라 도시계획시설로 결정되어야만 위 폐기물 처리시설을 설치할 수 있게 되어 이 사건 제안에 나아가게 된 것으로서 원고가 주장하는 , 위와 같은 기성의 이익은 행정청이 국토계획법상 도시ㆍ군관리계획 수립 여부를 결정함에 있어서 중요하게 고려하여야 할 사익의 한 내용에 불과하고, 원고가 위와 같은 지위에 있다고 하여 도시계획을 수립하는 행정청이 이 사건 제안을 거부할 재량을 상실하게 되는 것은 아니다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

3) 이 사건 처분이 재량을 일탈․남용한 것이라는 주장

가) 처분사유 가.항에 관하여

대구지방환경청과 낙동강유역환경청 관할 구역에서 발생하는 의료폐기물의 양보다 관할 구역 내 의료폐기물 중간처리업체가 처리할 수 있는 양이 연간 약 1만톤 정도 더 많다는 것은 앞서 본 바와 같다. 그러나 위 인정 사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 울주군의 의료폐기물 처리업체라도 전국의 의료폐기물 배출시설을 대상으로 사업을 할 수 있는 점, ② 그 발생이 불가피한 의료폐기물의 처리는 의료시설을 이용하는 전 국민의 이익을 위하여 지방자치단체 단위에서가 아니라 국가 단위에서 수급이 조절되어야 하는 점, ③ 의료폐기물의 증가 추세 및 신규 허가의 어려움에 비추어, 현재 전국의 의료폐기물 발생량보다 전국 업체의 처리가능량이 다소 여유가 있다고 하더라도 장래의 수급균형까지 확보되었다고 보기 어렵고, 실제로 연간 발생하는 의료폐기물의 양과 처리되지 못하고 이월되는 의료폐기물의 양이 증가 추세에 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분 당시 시점에 원고가 소재한 낙동강유역환경청 관할 구역과 대구지방환경청 관할 구역 내의 의료폐기물 처리능력이 발생량을 상회한다는 것만으로 의료폐기물 처리시설의 증설이 불필요하다고 단정할 수 없으므로, 위 처분사유 가.항은 적법한 처분사유라고 보기 어렵다.

나) 처분사유 나.항 및 다.항에 관하여

이 사건 신청지가 상수원인 대암댐의 지류와 인접하여 있고, 인근에 악취관리지역과 악취를 유발할 수 있는 동물성 잔재물을 사료화하는 시설, 동식물성 폐식용유를 정제․용해하는 시설이 운영되고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 폐기물처리시설의 주무관청인 낙동강유역환경청이 이미 피고나 인근 주민들 입장과 주변환경에 미치는 영향에 관하여 충분한 검토를 거쳐 원고의 전신인 C, Ď에 대하여 폐기물 중간처분업 변경허가를 한 점, ② 이 사건 환경성 검토서에 의하면 이 사건 폐기물 처리시설로 인하여 발생할 수 있는 복합악취는 이 사건 신청지 인근지역에 대한 복합악취 배출허용기준을 만족하는 것으로 나타났고, 지정악취물질인 암모니아와 황화수소의 배출도 환경기준을 만족하는 것으로 나타난 점, ③ 원고는 이 사건 폐기물 처리시설에서 발생하는 악취를 저감하기 위하여 폐기물 반입장을 밀폐하여 그 내부공기를 연소용 공기로 활용하고, 850℃ 이상의 고온이 유지되는 소각로를 운영하여 악취물질을 산화․열분해하는 등의 대책을 마련하고 있는 점, ④ 이 사건 신청지 인근 지역의 악취는 기존부터 문제되어 오던 것으로서 원고의 이 사건 폐기물 처리시설의 신설이 주변의 악취 문제를 특별히 가중시킬 것이라는 사실이 분명하지 않은 점, ⑤ 원고는 이 사건 폐기물 처리시설에서 발생하는 폐수를 전량 위탁처리할 계획으로, 이 사건 폐기물 처리시설의 우․폐수가 유출될 우려가 분명하다고 보기 어려운 점, ⑥ 대암댐으로 유입되는 지류인 방기천은 이 사건 신청지 남쪽 약 440m 지점에 떨어져 있어서 이 사건 신청지에서의 이 사건 폐기물 처리시설 운영이 상수원의 보호에 악영향을 끼칠 것이라는 점이 분명하지 않은 점 등을 종합하여 보면, 위 처분사유 나.항 및 다.항은 공익 상호간, 사익 상호간 및 공익과 사익 사이의 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되어 그 형량에 하자가 있는 사유라고 봄이 상당하다.

다) 처분사유 사.항, 아.항 및 자.항에 관하여

다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 환경성 검토서는 원고가 전문업체에 의뢰하여 오염물질 예측배출량을 산출하고 이를 기초로 인근의 환경영향을 평가한 뒤 그 저감대책을 포함하고 있는 점, ② 원고는 위와 같은 환경성 검토서를 통해 미세먼지, 아황산가스, 이산화질소 등 대기환경 오염물질에 대한 환경기준 충족 여부에 관한 구체적 자료를 제시한 데 비해, 피고는 위 구체적인 자료를 신뢰할 수 없다거나 대기환경오염물질을 저감할 시설이 미흡하다고 볼 구체적인 근거를 제시하지 않고 있는 점(원고는 굴뚝에 TMS를 부착하여 한국환경공단에 배기가스의 오염도를 실시간으로 전송할 계획이므로, 관할 행정관청으로서는 대기오염물질의 배출에 대한 전면적인 감독이 가능할 것으로 보인다), ③ 이 사건 처분 사유 자.항은 ‘환경성 검토서 및 교통성 검토서 상 조사결과가 조사시기가 다름에도 불구하고 2015년 입안 제안 당시 제출된 자료와 동일한 것으로 보아 별도의 검토를 실시하지 않은 것으로 사료됨’이라고 하나, 양자가 동일한 것으로 보이지는 않고 두 시기에 작성된 환경성 검토서 등의 차이가 크지 않다고 하더라도 그러한 사정이 그 검토서에 포함된 구체적인 자료의 타당성이나 신빙성 자체를 떨어뜨리는 요소라고 보기는 어려운 점, ④ 원고의 전신인 Ď가 대기환경오염물질의 배출허용기준을 위반하여 행정처분을 받은 전력이 있다고 하여 원고가 대기환경오염물질의 배출허용기준을 위반할 것이라고 단정하기 어렵고, 대기환경오염물질의 배출은 오히려 노후화된 폐기물 처리시설의 교체로 개선될 수 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 폐기물 처리시설의 주무관청인 낙동강유역환경청이 이미 피고나 인근 주민들 입장과 주변환경에 미치는 영향에 관하여 충분한 검토를 거쳐 원고의 전신인 C, Ď에 대하여 폐기물 중간처분업 변경허가를 한 점 등을 종합하여 보면, 피고가 구체적인 근거를 제시함이 없이 이 사건 환경성 검토서나 교통성 검토서의 내용과 달리 이 사건 폐기물처리시설에서 대기환경오염물질 등이 환경기준을 위반하여 배출되거나 위 폐기물 처리시설의 운영으로 인해 인근 도로교통의 불편과 위험이 증가할 것을 전제로 한 위 처분사유 사.항, 아.항 및 자.항은 정당성과 객관성이 결여되어 그 이익형량에 하자가 있는 사유라 할 것이다.

라) 처분사유 라.항 및 차.항에 관하여

다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 신청지 인근에는 이미 ◯◯공단이 자리잡고 있고, 주변에 악취를 유발할 수 있는 기업들이 이미 운영되고 있는 점, ② 원고가 기존 영업장소에서 북쪽으로 자리를 옮겨 ◯◯공단 북쪽 끝부분에 이 사건 신청지를 마련한 점, ③ 인근 주민들과 기업체의 반대민원이 있다고 하더라도 그러한 반대민원의 존재 자체만으로는 이 사건 제안을 수용하지 않을 정당한 이유가 된다고 보기 어렵고 그 민원에 합리적인 이유가 있어야 할 것인데(대법원 1998. 2. 10. 선고 97누6841 판결 등 참조), 앞서 가) 내지 다)항에서 판단한 바와 같이 그 반대민원에 합리적인 이유가 있다고 단정할 수 없는 점, ④ 이 사건 신청지의 부지가 비교적 협소하기는 하나, 위 가) 내지 다) 항에서 판단한 바와 같이 이 사건 폐기물 처리시설의 설치로 인하여 환경오염이 유발될 것임이 분명하지 않고, 이 사건 사업장이 운영될 경우 환경오염 등의 발생으로 주민의 생활환경을 저해하리라는 것을 인정할 객관적인 자료도 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 폐기물 처리시설의 설치 및 운영으로 인해 환경오염물질이 유출되어 인근 주민 또는 기업체에 현실적인 피해를 입힐 것을 전제로 한 위 처분사유 라.항 및 차.항 또한 객관적이고 합리적인 사유라고 보기 어렵다.

마) 처분사유 마.항 및 바.항에 관하여

원고가 주장하는 ‘새로 설치될 지방도로’란 기존의 지방도로를 확장하는 공사에 불과한 사정 등은 인정된다. 그러나 다음과 같은 사정들, 즉 ① 구 도시 계획시설규칙 제157조 제4호에 의하면 폐기물 처리시설의 결정기준으로서 ‘용수와 동력을 확보하기 쉽고 자동차가 접근하기 편리하며, 폐기물 운송차량이 시가지를 관통하지 아니하는 지역에 설치할 것’을 정하고 있는바, 이 사건 신청지 인근에 마을이 있다고 하여 위 규칙 규정상의 ‘시가지’라고 보기는 어려운 점, ② 이 사건 신청지를 드나들 폐기물 운송차량은 확장 공사가 진행되고 있는 지방도로에 연결될 진입도로를 통하여 이동할 계획이고, 위 진입도로는 사실상 지방도로에서 이 사건 신청지를 드나드는 용도로만 사용될 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 신청지의 위치와 인근 도로의 시설상황에 비추어 보면, 폐기물 운송차량은 ▲▲마을 앞길보다는 경부고속도로 등 주요 도로가 위치한 반대쪽 도로를 주로 이용하게 될 것으로 보이고, 원고가 위 폐기물 운송차량을 밀봉 상태로 운행할 것을 계획하고 있는 점, ④ 원고는 소각시설 자체에 상수도 시설을 설치할 계획을 밝히고 있고, 그러한 계획에 장애가 있을 것이라는 사정이 달리 보이지 않는 점 등을 종합하면 , 위 처분사유 마.항 및 바.항 역시 이 사건 제안의 거부사유로서 객관적이고 합리적인 사유라고 보기 어렵다.

바) 처분사유 카.항에 관하여

다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 폐기물 처리시설은 ◯◯공단 내에 위치하고 있어 소각시설을 설치한다고 하여 특별히 해할 만한 경관이 없다고 보이는 점, ② 원고는 이미 이 사건 사업에 필요한 사업부지를 확보한 상태이고 소각시설도 이미 제작한 상태여서 재원조달이 문제될 여지가 거의 없어 보이는 점 등을 종합하면, 위 처분사유 카.항 역시 이 사건 제안의 거부사유로서 객관적이고 합리적인 사유라고 보기 어렵다.

사) 소결론: 이 사건 처분의 재량 일탈․남용 여부

앞서 본 바와 같이 피고가 제시한 이 사건 처분사유는 정당성을 인정하기 어렵다 할 것이고, 아울러 위 인정 사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 B 등이 2001년경부터 순차로 이 사건 신청지 인근에서 폐기물 처리시설을 설치하고 이 사건 사업과 동일한 내용의 사업을 영위해온 지위를 승계한 점, ② 2007. 10.경 이후 소각시설 신규 설치시에는 폐기물관리법령의 개정에 따라 소각시설의 시간당 처분능력을 1톤 이상으로 하여야 하므로 이 사건 폐기물 처리시설의 증설에는 부득이 한 면이 있는 점, ③ 이 사건 폐기물 처리시설의 주무관청인 낙동강유역환경청이 이미 피고나 인근 주민들 입장과 주변환경에 미치는 영향에 관하여 충분한 검토를 거쳐 원고의 전신인 C, Ď에 대하여 폐기물 중간처분업 변경허가를 한 점, ④ 원고는 종전 사업자들로부터 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무를 이전받아 그 지위를 승계하기 위해 상당한 비용을 지출한 것으로 보이는 점, ⑤ 피고나 관할관청으로서는 원고가 이 사건 사업을 영위하는 과정에서 당초 사업계획에서 밝힌 내용과 달리 환경오염물질 방지시설을 설치하지 아니하거나 법에서 , 정한 기준을 초과하는 오염물질이 배출되는 등의 문제가 발생하면, 그러한 사유를 근거로 배출시설의 설치허가를 취소하거나, 폐기물 처리시설의 가동을 중단시키는 등의 조치를 취할 수 있는 점, ⑥ 앞서 본 바와 같이 안전하고 적정한 수준의 의료폐기물 처리시설의 확보는 전 국민의 생활이익에 부합하는 것인 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 의료폐기물 처리시설의 필요성, 이 사건 사업지 주변의 환경오염 방지, 인근 주민의 생활이익 등 공익과 이 사건 사업의 계속을 통한 원고의 경제적 이익, 인근 주민의 생업여건 보호 등 사익을 비교교량함에 있어 공익 상호간, 사익 상호간 및 공익과 사익 사이의 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되어 그 형량에 하자가 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈․남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

정회목 변호사