[민사분쟁 사용수익허가] 행정재산을 사용수익케 한다는 공문서를 해석하면서 임대차계약서가 아니라 사용수익허가처분서라고 본 판결

대구고등법원 2018. 8. 24. 선고 2018나20508, 20515 판결

1. 본소 중 이행보증보험상의 계약보증금 채무 부존재 확인 청구 부분

가. 원고의 주장

원고는 2015. 2. 12. 피고로부터 ① 별지 1 토지목록 및 별지 2 건물목록 기재 각 부동산과 ② 별지 3 도면 표시 각 건물(이하 ①과 ② 부동산을 통틀어 ‘이 사건 원예생산단지’라 한다)을 임차하면서, 서울보증보험 주식회사(이하 ‘서울보증보험’이라 한다)와 사이에, 원고가 피고에 대하여 부담하는 채무 또는 법령상 의무를 이행하지 아니함으로써 피고가 입은 손해를 서울보증보험이 피고에게 계약보증금을 지급하는 방식으로 보상하기로 하는 보증보험계약을 체결하였다. 피고는, 원고가 위 임대차계약을 위반하지 않았음에도 불구하고 위 계약보증금의 지급을 서울보증보험에 청구하고 있으므로, 원고가 피고에 대하여 계약보증금 지급채무가 존재하지 않는다는 확인을 구한다.

나. 법리

확인의 소는 반드시 원 · 피고 간의 법률관계에 한하지 아니하고 원 · 피고의 일방과 제3자 또는 제3자 상호 간의 법률관계도 대상이 될 수 있으나, 그러한 법률관계의 확인은 법률관계에 따라 원고의 권리 또는 법적 지위에 현존하는 위험, 불안이 야기되어 이를 제거하기 위하여 법률관계를 확인의 대상으로 삼아 원 · 피고 간의 확인판결에 의하여 즉시 확정할 필요가 있고, 또한 그것이 가장 유효·적절한 수단이 되어야 확인의 이익이 있다(대법원 2016. 5. 12. 선고 2013다1570 판결 등 참조).

보험사고란 보험계약에서 보험자의 보험금 지급책임을 구체화하는 불확정한 사고를 의미하는 것으로서, 계약이행보증보험에 있어서 보험사고가 구체적으로 무엇인지는 당사자 사이의 약정으로 계약내용에 편입된 보험약관과 보험약관이 인용하고 있는 보험증권 및 주계약의 구체적인 내용 등을 종합하여 결정하여야 한다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2004다16976 판결 등 참조).

다. 판단

원고는 2015. 2. 12. 서울보증보험과 사이에, 피보험자를 피고로 하고, 원고가 피고에 대한 채무 또는 법령상 의무를 이행하지 아니하여 피고에게 손해가 발생함으로 인하여 원고가 피고에 대하여 부담하는 손해배상채무가 발생하는 것을 보험사고로 하여, 서울보증보험은 위 보험사고가 발생할 경우 피고에게 보험금 53,803,580원(계약금액의 10%에 해당함)을 지급하기로 하는 보증보험계약을 체결한 사실이 인정된다.

원고가 확인을 구하는 권리관계는, 원고가 피고에 대하여 위 보험금 상당의 금전지급채무가 부존재한다는 것이고, 피고는 위 채무의 존재를 다투고 있으므로, 이 사건 본소 중 확인청구 부분은 확인의 이익이 있다고 할 것이니, 확인의 이익이 없다는 이유로 이 부분 확인청구의 소가 부적법하다고 하여 이를 각하한 제1심판결은 위법하다. 아래 반소에 관한 판단에서 보는 바와 같이, 원고는 소유자인 피고에게 이 사건 원예생산단지를 인도할 의무가 있음에도 불구하고 아직 이를 인도하지 아니한 점, 그로 인하여 피고는 이 사건 원예생산단지를 사용하지 못하는 손해를 입은 점 등을 종합하면, 원고는 피고에 대하여 법령상의 의무를 불이행함으로 인한 손해를 배상할 채무를 부담하고 있다고 인정되므로, 원고의 채무부존재 주장은 이유 없다.

따라서 제1심판결 중 이 부분 확인청구의 소를 각하한 부분은 취소되어야 마땅하나, 위 각하 판결에 대하여 원고만이 항소하였으므로 불이익변경금지의 원칙상 항소인에게 불이익하게 이 사건 확인청구를 기각하는 판결을 할 수 없으므로, 위 각하 판결을 취소하지 아니하기로 한다.

2. 본소 중 손해배상청구 부분

가. 원고의 주장

원고가 이 사건 원예생산단지를 임차할 당시 위 단지 내 스프링클러, 보일러, 에어쿨러, 발전기 등 장비가 제대로 작동하지 않고 건물 천장, 외벽에 누수 등이 존재하는 등 사용·수익이 불가능할 정도의 하자가 있었다. 그럼에도 피고는 위 임대차계약 전부터 원고에게 이 사건 원예생산단지에 아무런 문제가 없다고 하였고 계약 이후로 원고의 거듭된 보수 요청에도 제대로 응하지 아니함으로써 임차인에게 임대 목적물을 사용·수익하게 할 의무를 위반하였다.

원고가 계약 기간 5년 동안 이 사건 원예생산단지에서 농사를 계속 하였을 경우 연평균 709,843,328원의 수익을 얻을 수 있었으므로, 피고는 원고에게 위 계약상 의무 위반으로 인한 원고가 얻지 못한 수익인 3,549,216,640원(= 연 평균 709,843,328원 × 임대차 계약 기간 5년)을 지급할 의무가 있다.

나. 법리

국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다(대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결 등 참조).

행정재산의 사용·수익허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하므로, 행정재산의 사용·수익허가와 관련한 법률관계에는 그 성질상 민법 제643조 또는 제646조 제1항의 지상시설 등 매수청구권 또는 부속물매수청구권에 관한

규정 또는 민법 제626조 제2항에 정한 임차인의 유익비상환청구권 규정은 적용되지 아니한다[대법원 2014. 12. 24. 선고 2012다115571(본소), 2012다115588(반소) 판결 등 참조].

다. 인정사실

① 이 사건 원예생산단지는 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2015. 1. 20. 법률 제13017호로 개정되어 2015. 7. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법’이라 한다) 제5조 제2항 소정의 행정재산이다(당사자 사이에 다툼이 없다).

② 피고는 2015. 1. 2. 이 사건 원예생산단지에 관하여 사용, 수익(대부) 허가 입찰 공고를 하였는데, 원고는 위 입찰에 참가하여 낙찰자로 선정되었다.

③ 피고시장은 2015. 2. 11. 이 사건 원예생산단지에 대하여 ‘사용·수익(임대) 계약 및 허가 조건’이라는 제목의 문서(이하 ‘이 사건 사용수익허가서’라 한다)를 작성하여(원고의 대표이사가 서명날인하였다) 원고에게 교부하였고, 원고는 그 무렵부터 현재까지 이 사건 원예생산단지를 점유하고 있다.

④ 원고는 이 사건 원예생산단지에 입주한 후 백향과 묘목을 이식하는 등으로 백향과 재배 농사를 시작하였으나 묘목의 대부분이 고사되어 농사에 실패하였다. 피고 시장은 2016. 5. 4. 원고의 2차 연도 사용료 지급 거부를 이유로 이 사건 원예생산단지에 관한 사용·수익 허가를 취소하였다.

라. 판단

다음과 같은 점에 비추어 볼 때, 이 사건 사용수익허가서 등으로 원고와 피고 사이에 이 사건 원예생산단지에 관한 임대차계약이 체결되었다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 반증은 없다.

① 구 공유재산법 제19조 제1항의 규정에 의하면, 행정재산은 구 공유재산법 제19조 제1항의 각 호에 해당하지 아니하는 경우에는 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며 이에 사권을 설정하지 못한다(구 공유재산법 제19조 제1항 본문).

② 이 사건 사용수익허가서에는, 피고시장이 구 공유재산법에 의하여 원고에게 이 사건 원예생산단지의 사용수익을 허가한다는 취지가 기재되어 있고, 원고는 피고에게 구 공유재산법 소정의 사용료와 체납료를 납부한다는 취지가 기재되어 있다. 따라서 이 사건 사용수익허가서는 행정처분서, 즉 피고시장이 구 공유재산법 제20조 제1항의 규정에 의하여 원고에게 행정재산인 이 사건 원예생산단지를 유상으로 사용수익할 것을 허가하는 행정처분을 표시한 문서라고 봄이 타당하다.

마. 소결

따라서 원고와 피고 사이에 이 사건 원예생산단지에 관한 임대차계약이 체결되었음을 전제로 한 원고의 손해배상 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3. 반소 중 금전지급 청구 부분

가. 피고의 주장

피고는 2015. 2. 11. 원고에게 행정재산인 이 사건 원예생산단지를 기간 5년, 연 사용료 538,035,800원으로 정하여 사용·수익허가처분을 하였으나, 피고는 2016. 5. 4. 원고의 2차 연도 차임 미지급을 이유로 이 사건 원예생산단지의 사용·수익허가를 취소하였다. 따라서 원고는 피고에게 ① 위 사용·수익허가의 취소 전까지 미납 사용료로 122,947,165원 및 이에 대하여 위 사용·수익허가의 취소일부터 이 사건 원예생산단지의 인도 완료일까지 일 1,481,291원의 비율로 계산한 돈과 ② 위 취소 전까지의 연체료로 15,983,131원 및 이에 대하여 2016. 5. 4.부터 이 사건 원예생산단지의 인도 완료일까지 일 192,567원의 비율로 계산한 돈과 ③ 위 사용·수익허가의 취소일부터 이 사건 원예생산단지의 인도 완료일까지 일 1,777,549원의 비율로 계산한 변상금을 지급할 의무가 있다.

나. 판단

이 사건 원예생산단지가 행정재산인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 공유재산의 관리청이 행정재산 등의 사용·수익을 허가한 다음 그 사용·수익허가를 받은 자에 대하여 사용료를 부과하는 행위는 일반재산의 경우와 같이 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 이행청구라 할 수 없고 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분에 해당하고(대법원 2002. 2. 8. 선고 2001다29087 판결 등 참조), 공유 일반재산에 관하여 그 사용료, 연체료 및 변상금을 납부기한까지 내지 않는 경우에는 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제97조 제2항에 의하여 지방세 체납처분의 예에 따른 간이하고 경제적인 특별한 구제절차가 마련되어 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 민사소송으로 그 지급을 구하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2017. 4. 13. 선고 2013다207941 판결 등 참조).

위 인정사실에 의하면, 피고 시장은 행정재산인 이 사건 원예생산단지에 관한 사용료, 연체료, 변상금을 지방세 체납처분 등의 절차에 의하여 징수하는 처분을 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 피고는 민사소송으로 행정재산인 이 사건 원예생산단지에 관한 사용료, 연체료 및 변상금을 구하고 있으므로, 피고의 반소 중 금전지급청구 부분은 부적법하다.

4. 반소 중 인도청구 부분

소유자는 그 소유에 속한 물건을 점유한 자에 대하여 반환을 청구할 수 있고, 점유자가 그 물건을 점유할 권리가 있는 때에는 반환을 거부할 수 있다(민법 제213조). 행정재산인 이 사건 원예생산단지가 피고 소유인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 피고 시장이 2015. 2. 11. 원고에게 이 사건 원예생산단지를 기간 5년, 연 사용료 538,035,800원으로 정하여 사용·수익허가처분을 한 사실, 피고는 2016. 5. 4. 원고의 2차 연도 사용료 납부거부를 이유로 위 사용·수익허가를 취소하는 처분을 한 사실은 앞서 살펴본 바와 같다.

따라서 원고는 사용수익허가취소로 인하여 이 사건 원예생산단지를 점유할 권리가 없게 되었으므로, 이 사건 원예생산단지를 소유자인 피고에게 인도할 의무가 있다.

정회목 변호사